На основании и соответственно Конституции СССР С ноября 1979 г. Верховная Рада СССР приняла Закон "О прокуратуре СССР", где определялись задача , основные направления деятельности и принципы организации органов прокуратуры, а также система этих органов. Согласно закону прокуратура представляла собой исключительно централизованную систему с широкими полномочиями Генерального прокурора СССР. Закон кое-что расширил сферы действия принципа коллегиальности: он предусмотрел образование коллегий в Главной воинской прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, мост (на правах прокуратур областей).
В 1987 г. Закон "О прокуратуре СССР" было дополнено нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать как средства реагирования на нарушение законов предписания и предостережения .
Новый толчок делу усовершенствования прокурорской системы дало принятия 16 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Украины. 24 октября 1990 г. Верховная Рада приняла Закон "Об изменениях и дополнении Конституции (Основного Закона) Украинской ССР". Изменения и дополнения Конституции УССР затрагивали ряд статей о размежевание полномочий между представительными, исполнительными и судебными органами. Прокурорская система Украинской ССР фактически выводилась из подчинение союзным структурам. Так, в ст. 163 отмечалось, что "Генеральный прокурор Украинской ССР назначается Верховной Рада Украинской ССР, ответственный перед ею и только ей подотчетный". Устанавливалось, что организация и порядок деятельности органов Прокуратуры УССР определяется исключительно законами УССР.
Прокуратура независимой Украины
Верховная Рада Украинской ССР 24 августа 1991 г. провозгласила создание независимого самостоятельного украинского государства - Украины. Началась активная деятельность по созданию правовой базы независимого государства. Законом Украины "О прокуратуре", принятым Верховной Радой Украины 5 ноября 1991 г., определенные сегодняшние задачи, функции и полномочия органов прокуратуры.
28 июня 1996 г. Верховная Рада Украины приняла Конституцию Украины - Основной Закон нашего государства. Вопросом регламентации деятельности прокуратуры посвящен раздел VІІ Конституции, где указано, что она составляет единую систему.
С получением Украиной независимости начинается и новая страница в истории прокуратуры нашего государства.
Выдающимся событием судьбоносного значения стало принятие 28 июня 1996 г. новой Конституции Украины. Решающую роль она сыграла и в определении прокуратуры Украины как единой системы, посвятив ей отдельный раздел. Это обусловлено тем, что прокуратура выполняет функции и полномочия, которые являются самостоятельным видом государственной деятельности.
Становления и развитие прокуратуры суверенной Украины припали на сложный период глобальных преобразований во всех областях общественной жизни. Он сказался многими отрицательными явлениями: затяжным экономическим кризисом, политической нестабильностью, социальными неурядицами, правовым нигилизмом, взрывом преступности.
В особенности опасными оказались проявления кризиса законности на равные личности, недоверия граждан к праву как инструмента регулирования общественного отношения. Происходило обесценения авторитета любых социальных норм вообще, в том числе права, морали, культурных традиций.
Отвесные и неоднозначные процессы в социально-экономической, политической, правовой жизни страны поставили перед прокуратурой проблемы, которых к этому периоду практически не существовало.
Резкая вспышка преступности начала-середины 90-х годов уже минувшего столетия, обретения ею невиданно жестоких, корыстных форм, "расцвет" в небывалых масштабах теневой экономики, коррупции, организованной преступности; криминальные разборки, убийства на заказ , бандитизм, контрабанда оружием, наркобизнес, другие преступные проявления и отрицательные явления неотступно сопровождали наше общество на пути его коренного реформирования.
Политическая нестабильность, социальные проблемы, а затем - постоянное напряжение в обществе требовали от прокуратуры перестройки его деятельности, изменения приоритетов и новых подходов к решению поставленных перед ею задач .
Именно в эти года началось неистовое давление на прокуратуру и, прежде всего, на высший ее орган - Генеральную прокуратуру Украины со стороны разных политических кругов с целью использовать ее в определенных конъюнктурных целях. Начали звучать предложения относительно ограничения ее полномочий, сокращения функций, передачи у подчинение органам исполнительной власти и т.п., с ссылкой при этом на международный опыт.
Следует заметить, что зарубежный опыт организации и деятельности прокуратуры свидетельствует о том, что в этом вопросе нет каких-то четко очерченных международно-правовых стандартов. Здесь уместно привести такое положение Меморандума о договоренности Генеральных прокуроров, представленных на встрече в Словакии в декабре 1999 г.:
"Отличия в организационной структуре прокуратуры, как и отличия в полномочиях прокуратуры как органа по защите закона, которые базируются на традициях и правовой культуре, имеют свои причины и есть основными для достижения задач правового государства. Реальной задачей есть не ликвидация этого органа, а его укрепления ..."
За стараниями ослабить прокуратуру, лишить ее некоторых важных функций стояли и стоят сейчас разные факторы. Это и амбициозные, эгоистические попытки некоторых политиков, прежде всего народных депутатов, поставить себя над законом, в особые условия недосягаемости относительно ответственности за содеянные противоправные действия. С другой стороны, преследуется цель под фарисейскими лозунгами немедленной "демократизации" общества свести прокуратуру к уровню второстепенной, имело на что способной структуры, чтобы в дальнейшем решить себе руки и безоговорочно грабить свой народ и государство.
Страсти вокруг вопроса относительно статуса прокуратуры, которые давно перешли из правовой в политическую плоскость, отрицательно сказались на деятельности прокуратуры и оказывали содействие потому, что в первые года становления и функционирования прокуратуры независимой Украины было допущено немало концептуальных ошибок относительно роли и значение прокуратуры в системе государственных органов. Ошибочные взгляды, в том числе со стороны некоторых руководителей Генеральной прокуратуры, привели к существенным упущениям в организационной, кадровой работе, породили у работников прокуратуры неуверенность относительно будущего высшей надзорной инстанции, а затем - спад активности прокурорской деятельности, снижения ее эффективности. Начал падать авторитет прокуратуры в обществе.
Не оказывало содействие надлежащему выполнению органами прокуратуры ответственных и важных для государства функций то, что за последние 10 лет прокуратуру Украины возглавляли 5 руководителей, тогда как конституционный срок Генерального прокурора Украины - 5 лет. Причем замены происходили не только по объективной причине.
Таким образом, назначенному в июле 1998 г. на должность Генерального прокурора Украины Потебеньку Н. А., по наследству достался ряд сложных нерешенных проблем, прежде всего организационного и кадрового характера. Явился спешный вопрос о необходимости существенного реформирования органов прокуратуры, поиск наиболее оптимального и единственно правильного подхода к такому реформированию. При этом нужно было сохранить положительные достижения и опыт, приобретенные за предыдущие годы.
Ситуация усложнялась тем, что после принятия новой Конституции Украины отдельные политики и юристы, несмотря на сложности социально-экономических процессов, которые происходят в обществе, отсутствие объективных предпосылок для сужения надзорной деятельности прокуратуры, снова активизировали попытки ослабить этот государственный институт. При этом, главным образом из конъюнктурных интересов, предлагалось ликвидировать прокуратуру как самостоятельный орган надзора за соблюдением законности.
В таких сложных условиях из середины 1998 г. началось, с одной стороны, реформирования прокуратуры соответственно новым требованиям, а из другого, - восстановления традиций и наработок в прокурорско-следственной деятельности, необходимость которых было доказано временами, а также авторитету органов прокуратуры в обществе.
Рядом с употреблением мероприятий по повышению эффективности надзора за соблюдением и применением законов за последние трех года был осуществлен ряд значительных шагов в реформировании организации и деятельности прокуратуры с целью постепенного трансформирования ее модели.
Во-первых, проведена существенная структурная перестройка центрального аппарата Генеральной прокуратуры и подчиненных прокуратур с целью внедрения оптимального варианта организации работы, ликвидации дисбаланса между управленческо-контролирующей верхушкой и низами, на которые ложится основное бремя прокурорско-следственной работы. Состоялось значительное сокращение управленческих аппаратов: Генеральной прокуратуры - свыше 40 процентов, областных - на треть. Единицы, которые высвободились, переданы к городским и районным прокуратурам, так сказать, на "передовую", где идет основная борьба за укрепление законности в государстве.
Ликвидированы лишние ветви, в частности, так называемые спецпрокуратуры на правах областных, отдельные структурные подразделения в центральном и областных аппаратах. Например, в сентябре 2001 г. перестали существовать несколько отделов Генеральной прокуратуры, а выполнения их функций переданы к другим подразделениям с одновременным сокращением штатов (отделы надзора за соблюдением законов о правах несовершеннолетних, об административных правонарушениях, подготовке кадров и работы с учебными учреждениями и т.п.). Важным шагом, направленным на усиление надзорной роли прокуратуры в борьбе с преступностью, стало внедрения должности заместителя Генерального прокурора, который одновременно есть начальником управления надзора за специальными подразделами и другими органами, которые ведут борьбу с организованной преступностью и коррупцией.
Во-вторых, полностью обновлена ведомственная нормативная база прокуратуры: регламент, отраслевые приказы Генерального прокурора, положения о структурных подразделах , инструкции и т.п., поскольку предыдущие внутриведомственные акты не отвечали современным требованиям относительно организации прокурорской деятельности.
Представители Генеральной прокуратуры Украины приняли активное участие в разработке изменений в Уголовно-процессуального, Гражданского процессуального кодексов и других законодательных актов, принятых в рамках так называемой "маленькой судейско-правовой реформы", которые непосредственно касаются прокурорско-следственной деятельности. В особенности важным было принятия 12 июля 2001 г. существенных изменений в Закон Украины "О прокуратуре".
В-третьих, особое внимание отводилось кадрам, их ротации. За последние трех года предназначены 80 процентов новых прокуроров областного уровня. Рядом с кадровым укреплением прокуратур употреблялись мероприятия по усилению контроля за их деятельностью, повышение персональной ответственности ее руководителей за состояние дел на местах.
В-четвертых, употреблялись мероприятия организационного характера относительно борьбы с бумаготворчеством, уменьшением бюрократического давления аппарата на низы. С этой целью пересмотрены подходы к планированию работы, шире стал применяться дифференцированный подход, сокращенно к минимуму количество задач, которые направляются на места, городским и районным прокурорам предоставлена возможность выбора плановых мероприятий с учетом реального состояния законности на соответствующей территории.
Указанные мероприятия , реализация что постоянная возможной во многом благодаря принципиальной и последовательной позиции Генерального прокурора Украины, разрешили коренным образом изменить самую направленность прокурорской деятельности, значительно повысить ее эффективность, нацелить на достижение конечного результата - устранения нарушений закона, реальная защита интересов государства и прав граждан, привлечения виновных правонарушителей к установленной законом ответственности. Удалось сохранить самостоятельность прокуратуры, отстоять необходимость продолжения осуществления прокуратурой функций надзора за соблюдением и применением законов и досудебного следствия.
Сохранение за прокуратурой указанных функций, имеет принципиальный характер и недаром вокруг этой проблемы, не утихают острые дискуссии. Действенный надзор за соблюдением законности и проведения досудебного следствия на высоком профессиональном уровне является органом, который накопил огромный опыт расследования наиболее опасных и тяжелых преступлений, и он не устраивает только правонарушителей и преступников. Для добросовестных граждан и государственных интересов эти прокурорские функции являются важными и необходимыми.
Чем вызванная необходимость сохранения за прокуратурой функции надзора за соблюдением и применением законов в социально-экономической сфере общественной жизни? Во-первых, надзорная деятельность, которую осуществляет прокуратура, выступает основой правовой защиты общественного отношения, которые составляют сущность конституционного порядка. Здесь в особенности следует подчеркнуть значение надзорных функций прокуратуры в защите прав и свобод граждан, поскольку прокуратура, которая оперативно реагирует на нарушение законодательства, на сегодня это самый доступный и самый надежный государственный орган, который осуществляет эффективную защиту прав и свобод человека в нашей стране. Кстати, такая помощь предоставляется бесплатно.
За последние два года в органы власти и разные учреждения и учреждения прокуратурой внесен больше 120 тыс. представлений, предписаний , протестов, по результатам рассмотрения которых гражданам возмещен средства и социальных выплат на сумму больше 580 млн. грн., к разным видам ответственности привлечен 35,3 тыс. должностных лиц . Против последних возбужден 2,1 тыс. уголовных дел, большинство из которых уже направлено к суду.
Во-вторых, существующая в государстве система контролирующих органов не может заменить надзорную деятельность прокуратуры. Опыт свидетельствует о том, что в деятельности этих органов, которые самые должны обеспечивать соблюдение законности, распространенные нарушения. Только за 2001 г. прокуратурой относительно работников контролирующих органов возбуждено больше 250 уголовных дел. Следует заметить, что прокуратура вследствие специфики своей деятельности и структуры способная объединять деятельность разных контролирующих органов: от центра - к периферии.
В-третьих, при распространении правонарушений в экономической сфере, бесхозяйственности, разбазаривании государственного имущества, злоупотреблениях должностных лиц, коррупции возрастает значения деятельности прокуратуры относительно кредитно-финансовой и банковской сфер, внешнеэкономической деятельности, энергетического комплекса, приватизации и т.п..
Относительно функции предыдущего следствия, то следует отметить, что среди некоторых специалистов и научных работников сложилась ошибочная мысль о том, что в соответствии с п. 9 переходных положений Конституции Украины прокуратура вообще осуществляет следствие в уголовных делах временно. В то же время создания института досудебного следствия совсем не означает, что прокуратура не будет иметь своего места в этой системе.
В дальнейшем прокуратура должна иметь право осуществлять досудебное следствие в определенной категории дел, а также, выполнять функцию надзора за досудебными следствиями, брать к проведению любое уголовное дело.
Необходимо обратить внимание на то, что в процессе дискуссий, которые развернулись в последнее время вокруг вопросов формирования системы досудебного следствия, высказываются даже мысли о лишение прокуратуры вообще следственных функций. Генеральная прокуратура Украины категорически возражает против таких предложений, но неоднократно выступала за некоторое корректирование кола подследственных ей преступлений, которое разрешило бы органам прокуратуры сосредоточить внимание на расследовании наиболее сложных преступлений, прежде всего должностных, в сфере экономики, финансово-кредитной системе, внешнеэкономической деятельности и т.п..
Возбуждены и расследованы численные дела за фактами коррупции, злоупотреблений должностных лиц и разворовывания ними государственного имущества. К судам направлено 22,2 тыс. уголовных дел.
На протяжении последних лет наметилась стойкая тенденция относительно улучшения эффективности и качества следствия в органах прокуратуры. Если следственный органов прокуратуры в 1998 г. было закрыто проведением 19,6 процента уголовных дел от числа законченных, то в 2000 г. - 10,9 процента, а за 2001 г. - лишь 7,3 процента. Значительно сократилась за эти годы и количество дел, возвращенных судорог на дополнительное расследование (22,1 процента). В некоторых прокуратурах, а именно: Днепропетровской, Донецкой, Львовской, Хмельницкой областей, города Киева, расследовались резонансные дела по фактам взяточничества и других должностных преступлений, в особо больших размерах, бандитизма .
Одним из основных критериев оценки работы следственных органов в борьбе с преступностью есть возмещения убытков, причиненных преступными действиями, которые оказывают содействие возвращению в бюджет похищенных средств, возобновлению имущественных прав граждан. Результативность работы следственных органов прокуратуры по этому вопросу улучшилась. Если в 1998 г. следственный органов прокуратуры во время следствия было возмещено 13,8 млн. грн., то в 2000 г. - 57,6 млн. грн., а за 2001 г. - почти 150 млн. грн.
За последние годы повысилась эффективность деятельности по борьбе с коррупцией и, в первую очередь, с должностными преступлениями - взяточничеством, корыстным злоупотреблением властью, разворовыванием государственного и коллективного имущества с использованием служебного положения. В частности, в суд направляется ежегодно близко 1000 уголовных дел о взяточничестве.
Другим примером повышения личной ответственности прокуроров за состояние улучшения организации работы по тому или другого направления прокурорской деятельности есть состояние работы по расследование и раскрытию намеренных убийств. Генеральным прокурором персональная ответственность за организацию этой работы была положена непосредственно на прокуроров областей. Так, прокурор должен выезжать на место события по всем убийствам, совершенных в условиях неочевидности. Принятые меры дали свои положительные результаты: за последние годы удалось добиться значительного сокращения количества нераскрытых убийств. Если в 1996 г. их раскрытия составляло 79,4 процента, то в 2001 г. - 93 проценты.
Важным условием укрепления и обеспечения правовой охраны конституционного порядка есть взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Ситуация требует координации в общегосударственном масштабе, активизации усилий в противостоянии криминалитету. Ведущая роль в обеспечении такой координации належит прокуратуре. Указом Президента Украины от 12 февраля 2000 г. "Об усовершенствовании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и организованной преступностью" координация деятельности по борьбе с преступностью, в том числе с ее проявлениями в организованных формах, и коррупцией положенная на прокуратуру. Потом эти полномочия были закреплены , чем прокуратура в ст. 10 Закона Украины "О прокуратуре". Реализация координационных функций прокуратуры безусловно повысит эффективность деятельности правоохранительных органов по обеспечению правопорядка и будет оказывать содействие укреплению конституционного порядка Украины.
Целью реформирования прокуратуры есть приведения организации и порядка деятельности органов прокуратуры в соответствие к его конституционным функциям, создания необходимых правовых условий для усовершенствования деятельности по защите интересов граждан и государства, определения гарантий правового статуса прокуратуры как самостоятельной единой системы, а также принципов и механизмов взаимодействия прокуратуры с другими органами государственной власти.
Прокуратура была и есть одним из традиционных для отечественной правовой системы институтов, которая в этот сложный период реформирования общественного отношения должна не только не терять свои позиции, а наоборот - укрепляться и усовершенствоваться как многофункциональная государственная структура.
Прокуратура Украины как самостоятельный государственно-правовой институт всей своей деятельностью оказывает содействие реализации главной идеи новой Конституции Украины: государство существует для людей, с достоинством и полной отдачей выполняет свое назначение относительно защиты и укрепление нашей государственности и законности.
Именно поэтому на органы прокуратуры, каждого прокурорского работника ждет большая и напряженная работа на благо нашего общества и народа Украины.
ЛИТЕРАТУРА :
- Конституция (Основной Закон) Украины.
- Закон Украины «О прокуратуре» от5 ноября 1991 г..
·
29-04-2015, 04:52