Вступ

Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона покликана своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складнощі, суперечливість та знаходити шляхи вирішення цих проблем. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, розробляється відповідний інструментарій, створюється механізм їх реалізації.

Реформування суспільного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства вимагають підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладачів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їхньої кваліфікації. Нині в Україні практично не вироблено кваліфікованого аналізу державної політики та механізмів політики впровадження у зв'язку з відсутністю як методик, наукової та навчально-методичної літератури, так і спеціально підготовлених фахівців. Це складне й відповідальне завдання, від вирішення якого безпосередньо будуть залежати наші успіхи в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства.

Отже, цим продиктована необхідність докладного аналізу державної політики, особливо в умовах того перехідного стану, в якому зараз перебуває Україна, а також потреба дослідження історичного й міжнародного досвіду її розробки та впровадження, вивчення відповідних науково-теоретичних надбань, що насамперед сприятиме з'ясуванню особливостей складної динаміки державної стратегії й тактики, допоможе зрозуміти основні закономірності й механізми її впровадження в Україні.

Вітчизняний історичний досвід і теоретичні дослідження зарубіжних науковців переконливо засвідчують, що початковий етап суспільного процесу, різновидом якого й є, зрештою, державна політика, починається тоді, коли проблема розглядається ще в стадії свого зародження як гіпотетична або можлива, коли вона повинна бути заздалегідь розпізнана й ідентифікована. В такому разі варіанти розв'язання проблеми можуть бути швидко вивчені та експериментальне перевірені, а це і є предметом наукового аналізу державної політики.

У свою чергу, державна політика, в широкому розумінні цього терміна, може визначатися як вибір державними інституціями між діяльністю та бездіяльністю щодо вирішення суспільних проблем. Адже втрати українського суспільства в темпах реформування зумовлені не стільки відсутністю чітких уявлень про цілі й перспективи країни в світовому геополітичному просторі, скільки відсутністю наукової, цілісної програми соціально-економічного й політичного розвитку на найближчі й більш віддалені роки.

У державотворчій політиці, яка здійснювалася в умовах тоталітарних формацій та панування однієї ідеології й не передбачала плюралізму думок, несміливі рекомендації науки не лише іґнорувалися, а й часом вважалося некоректним порушення питання про необхідність наукового підходу до осмислення державних інститутів та категорій управління суспільним розвитком.

Процес розробки і впровадження державної політики багатогранний, тому, характеризуючи його, не можна застосовувати однакові критерії, оскільки кожна проблема потребує індивідуального вирішення. Для аналізу в політичних науках часто використовуються теоретичні класифікаційні підходи й моделі.

1. Поняття та призначення механізму держави, його співвідношення з апаратом держави

Державна політика – це набір цінностей, цілей та знарядь, пов'язаних з визначенням суспільних проблем

Державна політика – це не випадкова, безсистемна поведінка учасників процесу політики, а цілеспрямована дія/бездія, що розробляється для досягнення поставленої мети.

Державне управління – це своєрідна форма і засіб практичного втілення в життя державної політики. Політика й управління тісно взаємопов'язані, внаслідок чого політика стає управлінням, а управління становить найбільшу політику. Управлінські питання не є політичними, але при цьому політика нічого не варта без підтримки управління, тому що управління не є політикою.

Управління – це система органів та установ, призначених здійснювати рішення політичної влади. Соціальне управління вирізняється з-поміж інших керованих систем тим, що в його рамках діють не лише стихійні механізми, а відразу дві взаємопов'язані детермінанти: і свідомий, і спонтанний способи регулювання. Відомо, що в більшості випадків у людини не виникає потреби в спеціальному науковому обґрунтуванні своїх дій, тобто апеляції до науки. Така потреба з'являється тільки тоді, коли рішення має багато варіантів і людині складно оцінити наслідки своїх дій, коли колектив, яким управляють, є досить великим, і від того, як він буде організований, значно залежить результат його діяльності. Державне управління в людському суспільстві організовує, регулює, спрямовує та контролює діяння суб'єкта державного управління, спрямоване на об'єкт державного управління.

Характеризуючи державне управління, необхідно передусім відзначити, що це – підзаконна діяльність органів виконавчої влади спрямована на практичну організацію суспільного життя і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їхнього матеріального, культурного та духовного розвитку. [6]

Для здійснення своїх завдань і функцій кожна держава створює різноманітні організації. Така система всіх державних організацій, що беруть участь у здійсненні завдань і функцій держави, називається її механізмом. Серед названих організацій є державні органи, що наділені державно-владними повноваженнями. Систему таких органів і називають апаратом держави. Звідси механізм держави криє в собі:

- апарат держави;

- державні підприємства;

- державні установи;

- інші державні організації.

Державні підприємства – вид державних організацій, які безпосередньо реалізують функції та завдання держави у сфері матеріального виробництва. Сюди слід віднести державні підприємства з виробництва товарів, надання послуг, торгівлі, громадського харчування та ін.

Державні установи – вид державних організацій, на які покладено завдання з реалізації функцій держави у сфері нематеріального виробництва. До них слід віднести установи у сфері культури, охорони здоров'я тощо. Це, наприклад, державні дошкільні дитячі установи, школи, училища, середні й вищі навчальні заклади, система лікарень, санаторіїв та інших установ охорони здоров'я.

Діяльність держави в умовах сучасного суспільства повинна враховувати рівень загальнонародних, групових, індивідуальних інтересів в організації життєдіяльності суспільства, що є основним показником її ефективності й навіть необхідності. Управлінські аспекти дії політики зумовлені не тільки соціально-економічними детермінантами, а й напрямом державної політики в суспільстві загалом. Як зауважує американський дослідник Т. Лові, «практика управління визначає політику» [5].

Зв'язок державної політики й соціально-економічних суспільних детермінант в аспекті управління виявляється в тому, що основними суб'єктами управління суспільством є державні інститути, а тому поліпшення управління – найважливіший чинник діяльності держави. Ось чому державна політика, на думку Г. Райта, є сферою, яка складається з багатьох дисциплін, сфокусованих на процесах і функціях управління. Державне управління трактується як спільні зусилля певної групи в контексті держави; охоплення всіх трьох гілок влади – виконавчої, законодавчої і судової; важливий чинник у формуванні державної політики, а отже, як один зі складників процесу політики [6].

Соціально-економічні умови водночас є суб'єктом і об'єктом впливу політики, адже навколишнє середовище може лімітуватися й реґулюватися ефективною політикою. До поняття середовища можемо віднести:

- географічні характеристики: клімат, ресурси, топографію тощо;

- демографічні характеристики: чисельність і динаміка населення, розселення, урбаністичні умови, вікова структура населення;

- політичну культуру;

- соціальну структуру суспільства;

- економічну систему.

Взаємозалежність суспільних умов і державної політики зумовлена тим, що, відповідно до конкретно-історичних умов, державна політика може здійснюватися у двох режимах: нормальному та надзвичайному.

Перший ґрунтується на об'єктивних законах і максимально враховує дії механізмів соціальної саморегуляції, тобто здійснення політичної та управлінської діяльності за допомогою мінімально необхідного владного реґулювання максимально вільної життєдіяльності суспільства.

Другий, надзвичайний, режим виходить із визнання особливого, вкрай гострого соціально-політичного чи економічного стану й забезпечується певним (інколи значним) обмеженням прав і свобод громадян, а також значним звуженням дії механізмів саморегуляції.

Отже, враховуючи те, що об'єктом державної політики є насамперед соціальна організація суспільства з властивими їй соціальною структурою й соціальними процесами, можна стверджувати про об'єктивно обумовлену необхідність взаємозалежності суспільних умов і напрямів розвитку державної політики. Форми, методи, принципи, характер, перешкоди тощо для прогресивного розвитку ефективної державної політики зумовлюються потребами суспільного розвитку, які виявляються через інтереси соціальних верств і груп. Взаємозв'язок державної політики й соціально-економічних умов суспільного розвитку є предметом для окремого ґрунтовного дослідження середовища аналізу державної політики. Докладніше розглянемо питання необхідності й меж втручання держави в суспільні сфери, тобто схарактеризуємо підстави для державної політики.

Проблеми взаємовідносин вільного ринку і держави мають досить складну архітектоніку. Суперечки навколо державно-політичного втручання в економічну сферу мають тривалу історію, а ліберально-демократичні режими, що стимулюють амплітудний суспільний розвиток, сприяють узгоджено-поступальному зростанню добробуту в цих країнах. Як зазначає О. Кілієвич, «саморегульована ринкова економіка, звичайно, є утопією, і це питання на сьогодні не є дискусійним. Потрібна певна державна політика, яка спрямована на досягнення різних цілей, які ставить суспільство перед владою» [10].

Найголовнішим, з нашого погляду, є залежність якості економічної політики від політичної системи. Досить тривалий період наріжним каменем ідеологічної доктрини нашого розвитку була абсолютизація економіки, але, як показує досвід, цей підхід виявився хибним. Якщо політична система фрагментарна, інститути не мають ефективної дієздатності, а парламентська більшість становить. опозицію уряду, то про яку якість економічної політики можна говорити? До цього слід додати негативну роль ЗМІ щодо основних напрямів у реформуванні (невтішні економічні прогнози, сумніви стосовно напряму реформ та їхньої «вартості» для народу, акцентування тощо). Реально ефективна економічна політика вимагає відповідальних політиків та аналітичне забезпеченої державної політики, залучення всіх до процесу реформування, підвищення рівня освіти народу й культури ЗМІ, ліквідації бюрократичних перешкод на шляху розвитку бізнесу.

Ефективна суспільна система нагальне вимагає державного втручання. Незважаючи на досконалість ринкових механізмів, останні все ж мають деякі недоліки, що виявляються як через їх абсолютизацію, так і через неповноцінне застосування.

Найважливіший етап аналізу державної політики – етап впровадження, оскільки він є найвідповідальнішим та найнебезпечнішим через можливість невтілення політики в життя. Ми свідки того, що навіть раціонально розроблене і вибране за оптимальними критеріями, з дотриманням відповідних процедур рішення не впроваджується, тобто своєрідна дія/бездія є ефективним засобом державної політики. Багато причин впливають на невпровадження ефективно розробленого державно-політичного рішення.

Фаза втілення в життя – це найвідповідальніший акт усього процесу політики. Адже не кожне прийняте рішення зрештою втілюється. На практиці досить частим явищем є проблема прийняття політики без чіткого узгодження її цілей.

Існує два типи державного управління: застаріле і нове. Прихильники першого вважали кращим для всієї системи управління наявність досвіду і знань. Створення організаційних структур, бюджету організації, методів роботи тощо вважалося головним для досягнення поставленої цілі. Суспільна дійсність спонукала зосередитися й на причинах вибору, оцінювання та аналізу політики. Нове державне управління відмовилося від розмежування управління й політики. Прихильники цього напряму вважають за доцільне впливати як на вибір, так і на втілення напряму політики в життя. Нове управління державними органами ставить собі за мету не тільки виконувати законодавчі накази якомога ефективніше та економніше, а й впливати на вибір та втілення в життя політики, яка загалом поліпшить якість життя для всіх.

Взаємопов'язаність соціально-економічних умов розвитку суспільства й державної політики з державним управлінням найбільше виявляється через завдання державної політики. Серед них найважливішими є:

1) визначення стратегії суспільно-політичного розвитку й завдань державного управління;

2) визначення та обґрунтування національного інтересу як чинник консолідації диференційованого суспільства;

3) своєчасне виявлення проблем, що постають перед суспільством, і визначення шляхів та механізмів їх вирішення;

4) оцінка співвідношення й розстановки політичних сил у суспільстві, встановлення їх сильних і слабких сторін та формування на цьому ґрунті стратегії і тактики управління;

5) вивчення й аналіз усієї сукупності інтересів і потреб, які панують у суспільстві, а також особливостей соціальних взаємин;

6) науковий аналіз альтернатив, які випливають як із сукупності соціальних взаємин, так і з кожної конкретної ланки цих відносин;

7) аналіз і врахування існуючих суперечностей;

8) визначення союзників при вирішенні конкретних або магістральних завдань розвитку;

9) розподіл характеру й змісту угод, компромісів, на які необхідно йти заради досягнення цілі;

10) винайдення оптимальних форм дії політики;

11) використання всіх реальних можливостей для вирішення завдання;

12) здійснення необхідних заходів для доведення державно-політичного рішення до свідомості конкретного об'єкта управління.

Методологічно істотним для дослідження державної політики як управлінського процесу, а також ефективності цього процесу є з'ясування того, в якому режимі він працює. У праці А.С. Васильєва для етапу аналізу впровадження рішень у життя рекомендовано застосовувати теорію ризику та мережеве планування й управління [13].

Загалом державне управління та державна політика асоціюються переважно з усвідомленим регулюванням суспільних справ і колективних ресурсів з боку офіційних державних інститутів, що контролюють основні важелі влади груп інтересів. Управління суспільством, як відзначав американський дослідник Ч. Ліндблом, може бути змальоване як механізм з вищими бюрократами «нагорі», простими громадянами «внизу» та рештою ланок, які субординовані відповідно до Їхніх проміжних рангів. Цей великий за обсягом і складний механізм є багаторівневою системою функціональних фаз і рангових ланок, що перебувають у стосунках координації й субординації. Кожен вищий рівень і ранг, з одного боку, більш інформований, ресурсне та функціонально забезпечений, ніж нижчий, а з іншого – більше відповідальний за підтримку режиму оптимального функціонування підпорядкованих йому ієрархічних рівнів.

У широкому розумінні категорія управління досить часто визначається як функція органічних систем різноманітної природи та складності, що забезпечує збереження їхньої структури, підтримку внутрішнього режиму функціонування й реалізації програми. Управління – це система органів та установ, призначених здійснювати рішення політичної влади. Соціальне управління вирізняється з-поміж інших керованих систем тим, що в його рамках діють не лише стихійні механізми, а відразу дві взаємопов'язані детермінанти: і свідомий, і спонтанний способи регулювання. Відомо, що в більшості випадків у людини не виникає потреби в спеціальному науковому обґрунтуванні своїх дій, тобто апеляції до науки. Така потреба з'являється тільки тоді, коли рішення має багато варіантів і людині складно оцінити наслідки своїх дій, коли колектив, яким управляють, є досить великим, і від того, як він буде організований, значно залежить результат його діяльності. Державне управління в людському суспільстві організовує, регулює, спрямовує та контролює діяння суб'єкта державного управління, спрямоване на об'єкт державного управління. Характеризуючи державне управління, необхідно передусім відзначити, що це – підзаконна діяльність органів виконавчої влади; спрямована на практичну організацію суспільного життя і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їхнього матеріального, культурного та духовного розвитку [6].

Розглядаючи управлінські засади формування і впровадження державної політики, зазначимо, що державне управління є особливим типом соціального управління, за якого державна організація як ієрархізований суб'єкт політики:

- наділена універсальним комплексом державно-владних повноважень;

- офіційно застосовує адміністративні методи керівництва та примусові санкції;

- використовує легітимні форми соціального спілкування й легальні засоби взаємодії з групами й індивідами;

- цілеспрямовано регулює колективні ресурси соціуму.

Загалом державна політика пов'язана з виробленням стратегічного курсу, основних напрямів розвитку держави й засобів досягнення цілей і завдань. В основу механізму сучасної державної політики покладено такі концептуальні положення:

- формування легітимного суб'єкта й інституціональної ієрархії державної політики;

- розробку стратегічного курсу та прийняття державно-політичних рішень;

- адміністративні й інші засоби реалізації рішень;

- блок державного контролю й арбітражу, забезпечення самокорекції політичного режиму та зворотного зв'язку з об'єктами державного керівництва.

Наступною ланкою в механізмі державної політики є розробка державної стратегії та прийняття рішень, пов'язаних із законодавчим процесом і оперативним управлінням з боку органів виконавчої влади. Активну участь у виробленні державної політики беруть і законодавчі та виконавчі інститути влади. Залежно від співвідношення владних повноважень між ними, вирізняють дві основні моделі розробки державної стратегії та прийняття рішень: активна і представницька. Для активної моделі не характерне формування законодавчими інститутами визначальних принципів і конституційних норм, вироблення стратегії загальнодержавної політики. Водночас практична реалізація стратегічних рішень і сама технологія оперативного управління закріплена за виконавчими органами.

Згідно з іншою, представницькою моделлю, законодавчі парламентські органи обмежуються лише формуванням найзагальніших орієнтирів і правил гри, а прийняття багатьох важливих оперативно-стратегічних рішень делеговано в структури виконавчої влади.

Третім складником механізму здійснення державної політики є процес застосування технологічних прийомів і методів оперативного управління, зумовлених необхідністю реалізації стратегічних цілей і рішень та орієнтованих у першу чергу на практичний управлінський вплив. Цей етап управлінського циклу безпосередньо пов'язаний з політичними режимами, що відображають особливості інституціональної взаємодії державних органів з громадянами, так само як і методи політико-правового управління (співвідношення примусу й переконання, насилля й закону тощо).

Останній блок у механізмі державної політики забезпечує контроль управлінського процесу й самокорекцію його режиму, тобто вирішення конфліктів, робота системи нагляду й арбітражу, забезпечення дії зворотного зв'язку, пов'язаного передусім з судово-конституційним процесом, та функціонування контрольно-наглядових інститутів (прокуратура, омбудсмен тощо).

У зв'язку з аналізом управлінських засад формування і здійснення державної політики та характеристикою ієрархії функціональних блоків постає проблема субординації між носіями державних повноважень, координації між суб'єктами й об'єктами державного управління. Розглядаючи державу як систему субінститутів, зазначимо, що вони розмежовуються за своїми повноваженнями та функціями на горизонтальні (галузі влади) й вертикальні (рівні влади) ряди. Процес державного управління (за А. Бентлі) поділяється на групову активність людей, що діють у межах трьох гілок влади на три горизонтальних субпроцеси: законодавчий, адміністративний і судовий. Подібну ієрархізовану структуру має і сам об'єкт державної політики та управлінської взаємодії – суспільство. Структурування громадянського суспільства як сфери державної взаємодії розглядається за такими підходами.

- Як об'єкт державного реґулювання, вирізняють сфери суспільного життя, окремі види наявних у суспільстві ресурсів і відповідні їм напрями державної політики: економічна, соціальна, культурна, освітня, інформаційна та інші.

- Підставою для класифікації об'єктів державного управління є поділ на різноманітні соціально-демографічні, професіонально-кваліфікаційні чи етнічні групи людей. На зміну соціального


9-09-2015, 02:00