Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана

Часть I

Создание СНБ и его деятельность в период администрации Трумэна, 1947-1953гг.

Важное место во внешнеполитическом механизме США занимает Совет нацио­нальной безопасности (СНБ) — консультативный орган при президенте. За всё время существования его значение и роль меня­лись с приходом каждой новой админи­страции. За эти годы была создана целая система СНБ.

Тревожные военные годы заставили правительствен­ные и военные круги усиленно искать новые методы ру­ководства вооруженными силами и планирования по­литики. В 1943 г. начальник штаба армии Дж. Маршалл беседовал по этому вопросу с У. Черчиллем, который предложил создать соответствующий орган в американ­ской системе по образцу Британского военного каби­нета. Чуть позже он прислал описание механизма его действия. Ознакомив с полученным документом Г. Гопкинса и адмирала В. Леги, Дж. Маршалл стал энер­гично отстаивать идею создания подобного органа перед президентом Рузвельтом и военными министрами.

Министр военно-морских сил Дж. Форрестол уви­дел в этом возможность объединения вооруженных сил в одно министерство и создания единого планирующего и координирующего органа. По его инициативе была создана небольшая группа во главе с Ф. Эберштадтом, бывшим в то время вице-президентом Управления военного снаряжения, которая в течение длительного времени изучала опыт Импер­ского совета обороны, существующего в Англии с 1908 г. Особое внимание было обращено на то, что Имперский совет не представлял премьер-министру свою программу действий, а лишь собирал и классифицировал полученную информацию.

В декабре 1945 г. Г. Трумэн в специальном посла­нии конгрессу высказал свои соображения по поводу организации системы национальной безопасности. Клю­чевыми вопросами доклада были: объединение воору­женных сил и создание Совета национальной безопас­ности. Через полтора года Белый дом опубликовал программу национальной безопасности, в которой боль­шое внимание уделялось развитию возможных видов вооружения и всеобщей воинской повинности. В целях координации при разработке единой политики нацио­нальной безопасности в разведывательной деятельности и в вопросах военной, промышленной и гражданской мобилизации предусматривалось создание Совета на­циональной безопасности, Центрального разведыва­тельного управления и Управления ресурсов националь­ной обороны.

Наконец после долгого обсуждения 26 июля 1947 г. Трумэн подписал законопроект, и Закон о национальной безопасности 1947 под № 253 вступил в силу. В соответ­ствии с этим законом были созданы министерство оборо­ны, Совет национальной безопасности, Центральное раз­ведывательное управление, подчиненное СНБ, и Управ­ление ресурсов национальной обороны.¹

Совет национальной безопасности должен был кон­сультировать президента по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов на­циональной безопасности, в целях более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и учреждений. Боль­шое место в работе Совета должно быть уделено оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономиче­ским и психологическим аспектам национальной безопас­ности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю политику и координируя действия министерств и правительственных учреждений, занимающихся вопро­сами национальной безопасности, Совет национальной безопасности должен был давать президенту рекомен­дации, какие ему представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.

Таким образом, Совет понимался как сугубо совеща­тельный орган при президенте. Это должен был быть своего рода «придворный круг», в котором различные департаменты, в первую очередь государственный депар­тамент и министерство обороны, могли высказать свою точку зрения, провести обсуждение интересующего их вопроса. Сбор, классификация и оценка информации для президента также входили в задачу Совета. Только рас­полагая всеми доступными фактами, президент мог оце­нить различные курсы действия, взвесить все возможные последствия, прежде чем взять на себя ответственность за принятие окончательного решения. Цель заседаний Совета состояла не в том, чтобы избавить президента от необходимости выбора, а в том, чтобы сделать этот выбор более обоснованным. Но какое бы решение ни принял президент после рекомендаций и разъяснении Совета, воплощать в жизнь это решение будет не Совет, а президент. Г. Трумэн всегда подчеркивал, что ответственность ложится на одного человека — на президента. Это да­вало возможность каждому президенту организовывать работу и использовать Совет в зависимости от собствен­ного стиля руководства.

Закон 1947 г. определил не только задачи и функции Совета национальной безопасности, но и его состав. В него вошли: президент, государственный секретарь, ми­нистр обороны, министр армии, министр военно-морского флота, министр военно-воздушных сил, председатель Уп­равления ресурсов национальной обороны. Эти семь человек, которые, за исключением президента, юридиче­ски обладали лишь совещательными правами, фактиче­ски подменяли собой кабинет при определении внешней политики Соединенных Штатов.

Кроме основных членов, президент имел право, с со­гласия конгресса, приглашать на заседания Совета пред­ставителей любых ведомств в качестве консультантов в зависимости от обсуждаемого вопроса. Закон предусма­тривал также создание аппарата чиновников во главе с исполнительным секретарем, который назначался прези­дентом. Этот аппарат составлял основное административ­ное ядро, которое формулировало точки зрения отдель­ных ведомств и готовило заседания Совета националь­ной безопасности.

Положение закона, позволявшее по мере необходимо­сти набирать штат сотрудников, создало возможность для организации целой системы органов Совета. Форми­рование их проходило в основном по трем направлениям: создание постоянного штата работников, различных межведомственнных комиссий и комитетов при Совете и ор­ганов по делам Совета в составе других учреждений. Постоянный штат и различные межведомственные комис­сии Совета являлись основными компонентами в его структуре. Постоянный штат сотрудников состоял из 28 человек административного и секретарского персона­ла. Из них 11 человек во главе с исполнительным секре­тарем составляли «группу анализа», которая «добросове­стно и не делая политики... дает объективный анализ по­литических документов».

В 1950 г. в состав Совета вошла «группа второго уров­ня» — Штат ответственных сотрудников. Каждый член Совета национальной безопасности был представлен в Штате административным лицом в ранге помощника. В состав Штата вошли также начальники плановых от­делов военных министерств. Штат ответственных сотруд­ников стал своего рода планирующим центром, куда сте­кались рекомендации всех ведомств.

В 1951 г. в систему Совета вошел новый орган—Бюро психологической стратегии. Бюро должно было стать руководящим органом пропагандист­ского аппарата, занимающегося разработкой общих це­лей политики и программы в области психологической стратегии. Оно должно было объединить отделы пропа­ганды, находящиеся в подчинении разных ведомств, та­ких, как госдепартамент, Центральное разведывательное управление, военное министерство и др. Однако все его чи­новники оставались сотрудниками различных департа­ментов и старались выполнять их указания, а работа Бюро не была успешной. Специальная комис­сия сената в 1953 г. поэтому и рекомендовала на основе Бюро психологической стратегии создать Управление по координации дей­ствий.

Создание системы органов Совета национальной безо­пасности повлекло за собой организацию специального аппарата по делам Совета во многих министерствах и ве­домствах. В госдепартаменте делами Совета в первую очередь стала заниматься Группа планирования полити­ки. В министерстве обороны ответственность за сотруд­ничество с Советом нес специально выделенный помощ­ник заместителя министра обороны. Специальные сотруд­ники по делам Совета были и в комитете начальников штабов и в штабах каждого рода вооруженных сил.

Заседания Совета в основном были двух типов:

• По выработке проектов решений. Проходили в узком кругу (председатель комитетов начальников штабов, директор ЦРУ, директор информационного агент­ства, директор Бюро бюджета и др.). На этих заседаниях присутствовало 11—15 человек.

• Заседания, носившие «информаци­онный» характер. На таких заседаниях заслушивались доклады комиссий Совета или сообщения департаментов. Обсуж­дения докладов на расширенных заседаниях не проводи­лись, и проекты решения не готовились. Присутствовало 30-40 человек.

Для заседаний, на которых вырабатывались проекты решений, готовились так называемые политические об­зоры. К 1952 г. была принята стандартная форма этого документа. В строго определенном порядке располага­лись следующие разделы: вступление, общие соображе­ния, возможные возражения и пути их преодоления, фи­нансовое приложение, материалы группы, поддерживаю­щей данную точку зрения. Такая последовательность сохранялась в каждом документе, что обеспечивало опе­ративность в работе.

Министерства или ведомства, зани­мающиеся вопросами национальной безопасности, на­правляли свои соображения в Совет национальной безо­пасности. Полученные материалы тщательно исследова­лись во всех органах Совета, проводились консультации с заинтересованными департаментами. В результате дли­тельного обсуждения составляли проект документа, кото­рый обсуждался на заседании Совета.

Решения по рассматриваемому документу могли быть приняты только после одобрения президента, и «это вы­ражение одобрения делало его официальной политикой Соединенных Штатов». Политические документы, кото­рые президент не подписывал, оставались «документами-пожеланиями». Выполнение решений возлагалось на со­ответствующие ведомства. Если для выполнения решения требовалось согласие других правительств, то это дости­галось путем дипломатических переговоров.

Совет национальной безопасности занял ведущее ме­сто в правительстве и доминирующее положение в воен­ной системе США, основными компонентами которой стали министерство обороны и Управление ресурсов на­циональной обороны. Совету принадлежало первое ме­сто в пятерке основных учреждений, определявших поли­тику США, наряду с Управлением ресурсов национальной обороны, секретариатом Белого дома, министерством фи­нансов, Группой экономических советников.

Работа Совета национальной безопасности тесно свя­зана с деятельностью Центрального разведывательного управления, непосредственно подчиненного СНБ. Прове­дение «глобальной внешней политики» Соединенными Штатами Америки после второй мировой войны потре­бовало, по мнению американских политиков, создания «глобальной системы разведки».

Отсутствию разведывательной информации приписы­вается катастрофа в Пирл-Харборе. Комиссия Гувера отмечала в 1955 г., что своим существованием ЦРУ мо­жет считать себя полностью обязанным внезапному на­падению на Пирл-Харбор и послевоенному расследова­нию той роли, которую сыграла разведка (или, скорее, ее отсутствие) в том, что вооруженным силам США не удалось получить соответствующее своевременное пред­упреждение о готовящемся нападении Японии.

Согласно закону, ЦРУ должно было консультировать СНБ по вопросам разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, касающимся национальной безопасности; давать реко­мендации СНБ в отношении координации разведыватель­ной деятельности министерств; сопоставлять и оценивать разведывательную информацию и следить за правиль­ным ее распределением между правительственными уч­реждениями.

Летом 1948 г. проведение «специальных операций» было официально узаконено постановлением Совета на­циональной безопасности, в котором подчеркивалось, что операции подобного рода должны быть тайными и про­водиться так, чтобы правительство могло достаточно убе­дительно отрицать свою причастность к ним.

Президент Г. Трумэн вначале отнесся к СНБ очень настороженно. Он склонен был пред­полагать, что создан­ный орган будет покушаться на его конституци­онные прерогативы, поэтому использовал Совет выбороч­но. Часто, помимо Совета, он консультировался с пред­ставителями кабинета, госдепартамента и других ве­домств.

И хотя регулярные заседания СНБ стали проводить­ся с сентября 1947 г., президент редко посещал их, и, как правило, председательствовал в Совете государственный секретарь. Несмотря на это, СНБ работал активно. За пять с половиной лет деятельности Совета в администра­ции Г. Трумэна было проведено 128 совещаний и приня­то 699 политических решений. Но в «критические» для США моменты Совет созывался еженедельно, а с некоторыми из его членов Трумэн со­вещался каждый день.

22 апреля 1948 г. на заседании Совета национальной безопасности заместитель государственного секретаря Ловетт доложил об основных положениях резолюции се­ната по вопросам создания НАТО. На заседаниях Совета были обсуждены все основные положения Североатлан­тического пакта.

Ликвидация атомной монополии США побудила Г. Трумэна организовать в ноябре 1949 г. в составе Со­вета национальной безопасности комиссию по атомной энергии. Комиссия занялась разработкой вопросов о соз­дании водородного оружия и военном сотрудничестве в области атомной энергии между США, Англией и Ка­надой. После проведения тщательного исследования и обсуждения на заседании Совета Комиссия предста­вила президенту документ «СНБ-68», в котором намеча­лись долгосрочные задачи в области внешней и военной политики США при значительном увеличении военного бюджета. Подписанный президен­том Трумэном в апреле 1950 г. документ «СНБ-68» на долгие годы определил направление внешней политики США.^

С началом войны в Корее значение СНБ значительно возросло. Стала очевидна необходимость улучшения разработки военной и внешней политики и координации действий. Трумэн признал важность работы Совета в об­ласти военной мобилизации и оценке стратегических ин­тересов США. С этого времени президент стал регулярно посещать заседания СНБ и практически использовал его для проведения почти всех наиболее важных внешнепо­литических мероприятий.

Тревожная ситуация в районе Юго-Восточной Азии требовала активной деятельности Совета национальной безопасности. Многочисленные анализы разведки, поли­тические и общенациональные оценки были предметом повседневных обсуждений на заседаниях СНБ.

В начале 1950 г. на заседании Совета был поставлен вопрос об отношении Соединенных Штатов к событиям во Вьетнаме. Когда стало ясно, что коло­ниальная война в Индокитае затянулась, правительство США решило вмешаться во вьетнамский конфликт. В феврале 1950 г. Совет национальной безопасности представил президенту Г. Трумэну резолюцию № 64 о Вьетнаме, в которой указывалось, что государственный департамент и министерство обороны в качестве перво­начальной задачи должны разработать программу дей­ствий США в Индокитае. Резолюция СНБ была принята правительством Сое­диненных Штатов за основу внешнеполитического курса и задала тон дальнейшим событиям. ²

Особое недовольство вызывало засилье военных в Со­вете, поскольку до 1949 г. из семи постоянных членов Совета четыре человека являлись руководителями воен­ных министерств: министр обороны и министры трех ви­дов вооруженных сил. Трое из них занимались практи­ческой военной деятельностью. И даже располагался Совета помещении Национального военного управления.

Деятельность СНБ в период администрации Эйзенхауэра, 1953-1961гг.

Реорганизация коснулась почти всех сторон деятель­ности правительственных органов, определявших полити­ку национальной безопасности США или в какой-то сте­пени влиявших на нее. Особое место в реорганизационной деятельности пра­вительства было уделено Совету национальной без­опасности. Рекомендации комиссии Гувера по улучшению структуры и работы Совета нашли поддержку у новой администрации.

В правительстве Д. Эйзенхауэра Совет национальной безопасности стал такой силой при определении прави­тельственной политики, какой никогда не был в предше­ствующей администрации. Президент не принимал ни­каких решений и не предпринимал важных внутриполи­тических действий до тех пор, пока они не были обсуж­дены и одобрены на заседаниях Совета.

В 1953 году был создан пост помощника президента по национальной безопасности. Советник должен был лично докладывать президенту по вопросам, касающимся национальной безопасности. Это усилило роль аппарата Белого дома при принятии прези­дентом внешнеполитических решений и вместе с тем положило начало постепен­ному ослаблению влияния государственно­го секретаря.³ По распоряжению президента с июля 1953 г. каждое предложение СНБ дополнялось финансовым приложени­ем, определявшим стоимость предложенного курса, что­бы установить «связь между национальной безопасностью и финансовой ответственностью». В связи с этим ми­нистр финансов и директор Бюро бюджета были вклю­чены в число постоянных членов СНБ. Кроме того, в его состав вошли директор Центрального разведыватель­ного управления, председатель комитета начальников штабов и директор Программы взаимной безопасности.

В период администрации Д, Эйзенхауэра большое развитие получили отделы Совета национальной без­опасности. Созданный Г. Трумэном Штат ответственных сотрудников был реорганизован и переименован в Совет по планированию (СП). Каждый член СНБ был представлен в Совете официальным лицом в ранге помощника. Воз­главлял СП специальный помощник президента по делам национальной безопасности. Пер­вым председателем Совета был Р. Катлер, затем этот пост занимали Д. Андерсон, Г. Джексон и Г. Грей. Совет по планированию сосредоточил всю работу по подготовке политических обзоров в своих руках.

Основываясь на рекомендациях специальной комиссии сената, президент исполнительным приказом №10483 от 2 сентября 1953 г. преобразовал Бюро психологической стратегии в Совет по координации действий (СКО) в составе помощника государ­ственного секретаря (председатель), помощника мини­стра обороны, директора ЦРУ, директора Информационного агентства, дирек­тора Администрации международного сотрудничества. В качестве временных членов в его состав входили так­же представители тех ведомств, которые отвечали за проведение какого-либо мероприятия в области нацио­нальной безопасности. 50 межведомственных рабочих групп составляли основной штат сотрудников. Каждая группа была ответственна за отдельную область поли­тики, отдельную страну или проблему. Главная функция СКО заключалась в детальной разработ­ке той основной линии политики, которая была сфор­мулирована Советом национальной безопасности и одоб­рена президентом, а также в координации действий министерств и ведомств, призванных проводить эту по­литику в жизнь. Оно решало задачи претворения поли­тики в формы и методы действий.⁴

Организационная система СНБ при Д. Эйзенхауэре отличалась большой активностью всех его органов. Соз­дав СП и СКО, президент разграничил проблемы разработки политики и ее осуществления. Детализированному про­цессу принятия политических решений уделялось глав­ное внимание, вопросы же осуществления политики бы­ли отодвинуты на второй план. Особенно углубился этот разрыв при последующих администрациях.

Концентрация всех вопросов разработки внешнепо­литического курса страны в Совете и усиление роли военных ведомств в области внешней политики повлекли за собой определенное ослабление значения государ­ственного департамента.

Главный документ СНБ, который ежегодно тщатель­но готовили и анализировали на заседаниях,— «Основ­ная политика в области национальной безопасности» — представлял собой глобальный обзор внешнеполитиче­ских проблем. Он давал общую политическую директиву всем правительственным учреждениям, связанным с на­циональной безопасностью. Документ содержал широкий обзор целей национальной стратегии США, а также подробное изло­жение военных, политических, экономических и внутри­политических факторов, необходимых для реализации этой стратегии. Несмотря на чрезвычайную важность, его объ­ем не превышал 25 страниц.

Все внешнеполитические акции правительства Д. Эй­зенхауэра были неразрывно связаны с деятельностью Совета национальной безопасности. С 1953 г. Совет при­ступил к разработке плана реорганизации Пентагона и вооруженных сил США. Программа реорганизации, получившая позже название «New Look», предусматривала создание таких вооруженных сил страны, которые, по замыслу их авторов, были бы лучшими в мире и вклю­чали в себя все достижения науки середины XX в.

• В 1954 г. Совет национальной безопасности санкцио­нировал так называемый «банановый переворот» в Гвате­мале, приведший к свержению правительства Хакобо Арбенса Гусмана, в котором видную роль играли комму­нисты.

• В 1956 г. англо-франко-израильские агрессоры совер­шили нападение на Египет, которое произошло незадолго до президентских выборов в США. 24 августа государст­венный секретарь Даллес сделал сообщение о Суэце на заседании Совета национальной безопасности. Опасе­ние за исход избирательной кампании вынудило Соеди­ненные Штаты воздержаться от поощрения агрессии.

• В 1957 г. Советом национальной безопасности был разработан план поддержки мятежников в Индонезии, стремившихся свергнуть правительство Сукарно.

• В августе 1957 г. была сделана попытка спровоцировать нападение на Сирию. В июле 1958г. пал монархический режим в Ираке, что нанесло серьез­ный удар по замыслам США.

• 5 апреля 1954г. Совет национальной безопасности рассматривал меморандум Пентагона «О позиции армии», в котором говорилось, что, «если США намерены принять участие в наземных военных действиях для победы в Индокитае—в том слу­чае, если французы уйдут, а китайские коммунисты не станут вмешиваться,— потребуется семь американских дивизий или эквивалентные вооруженные силы с соответ­ствующей поддержкой с моря и с воздуха».

При администрации Эйзенхауэра структура Совета национальной безопасности непомерно усложнилась. Из оперативного органа при президенте, каким он был задуман, Совет превратился в тяжелый и неповоротливый механизм, в некое подобие сверхкабинета, подменявше­го до определенной степени деятельность таких ведомств, как госдепартамент, министерство обороны и др. Крити­ка СНБ нашла свое концентрированное выражение в докладе сенатской подкомиссии, занявшейся тщатель­ным расследованием не только механизма принятия и осуществления решений в области внешней политики, но и всей системы национальной безопасности США. Рабо­ту подкомиссии возглавил сенатор Г. М. Джексон.

Говоря в целом о работе Совета национальной без­опасности, подкомиссия Джексона констатировала, что основная работа СНБ концентрируется скорее вокруг вопросов внешней политики, нежели вокруг проблем на­циональной безопасности. В меньшей степени Совет по­могает принимать решения по наиболее важным пробле­мам, которые определяют будущий курс внешней поли­тики. В целях более плодотворной деятельности Совета на­циональной безопасности предлагалось: сокра­тить штат СНБ и в дальнейшем подбирать его более тщательно; представлять на рассмотрение президента все возможные точки зрения по обсуждаемому вопросу; использовать СП главным образом для подготовки и комментирования политических докумен­тов, предлагаемых учреждениями; расформировать СКО; ответственность за осуществление политики возложить, где это возможно, на определенное ведомство или чиновника, которому мо­жет помогать межведомственная группа; согласовывать рекомендации СНБ с решениями бюджетных органов.

Деятельность СНБ в период администрации Кеннеди, 1961-1963гг.

В течение короткого време­ни Кеннеди провел коренную реорганизацию Совета, ликвидировав сложный механизм СНБ и заменив его гибкой и четкой системой. Администрация Дж. Кеннеди считала, что в новом виде СНБ будет лучше подходить для выполнения вновь принятой оперативной доктрины внешней политики США — «гибкого реагирования».

Реорганизация СНБ в какой-то мере ликвидировала перекос, обозначившийся в деятельности Совета при президенте Д. Эйзенхауэре с его военным видением ос­новных процессов, происходивших в мире. В результате СНБ в известной степени утратил свои чисто военно-штабные черты и превратился в орган военно-политиче­ского руководства США, что в сущности отвечало его задачам, намеченным при создании.

Менее чем через месяц после вступле­ния в должность Дж. Кеннеди упразднил СКО, а позднее и СП, возложив эти функ­ции на государственного секретаря и его помощников, возглавлявших региональные отделы. Аппарат был укомплектован постоянными сотрудниками, которые должны были отстаивать интересы президента, а не отдельных ведомств. Этим были ликвидированы адми­нистративные различия между планирова­нием и оперативной работой. Процедура работы аппарата и самого СНБ при Дж. Кеннеди стала более простой и неформальной. Следующим шагом стало упразднение издания общих ежегодных директив СНБ.

При всем том, что деятельность аппарата СНБ приобрела более динамичный характер, нововведения имели негативные последствия. В частности, по оценке ряда экспертов, в результате упразднения СП и СКО взаимодействие спецслужб с другими правительственными ведомствами заметно ослабло, что привело к их изоляции и увеличило риск ошибки. Недостатки подобной системы выявились особенно зримо в период операции в Заливе Свиней и кризиса в Лаосе.⁵

Важным инструментом в эти годы в об­ласти формулирования внешней политики и «большой» стратегии стали специальные группы, создаваемые для решения опреде­ленных проблем. Их членами были пред­ставители различных ведомств, а их руко­водителями обычно назначался помощник государственного секретаря по соответ­ствующему региону.

Президент активно участвовал в заседа­ниях СНБ. Были введены в практику ежедневный заседания аппарата СНБ с приглашением внешнеполитических советников Белого дома и представителей различных ведомств. Аппарат СНБ состоял всего из 10 сотрудников и был организован по ре­гиональным направлениям. Его сотрудники обязательно входили в состав специальных групп. Они участвовали в подготовке засе­даний СНБ. После провала американской акции в заливе Кочинос в апреле 1961 г. и особенно во время Карибского кризиса в октябре 1962 г. Дж. Кеннеди все больше отказывается от «персо­нальной дипломатии» и ищет совета у сво­их ближайших друзей и единомышленни­ков. Создается знаменитый «исполком СНБ», имевший в принципе мало отноше­ния к СНБ и состоявший в первую очередь из людей персонально подобранных прези­дентом по принципу личной к нему лояль­ности. В эту группу помимо министра обо­роны Р. Макнамары и государственного секретаря Д. Раска входили брат прези­дента Роберт Кеннеди, специальный помощ­ник по вопросам национальной безопасно­сти М. Банди, министр финансов Д. Диллон, председатель Комитета начальников штабов М. Тейлор, директор ЦРУ Д. Маккоул, заместители государственного секре­таря Д. Болл и министра обороны Р. Гилпатрик, посол по особым поручениям Л. Томпсон и специальный советник прези­дента Т. Соренсен.⁶

Деятельность СНБ в период администрации Джонсона, 1963-1969гг.

Президент Л. Джонсон сохранил прин­ципы и методы организационной структу­ры, установленной Дж. Кеннеди. Немало­важное значение имел тот факт, что три важных поста в кабинете Л. Джонсона со­хранили за собой члены предыдущей адми­нистрации. Это—Р. Макнамара, Д. Раек и М. Банди.

При Л. Джонсоне, продолжился рост влияния СНБ. В этот период была создана система региональных и функциональных межведомственных групп при СНБ, которая с некоторыми дополнениями существует и поныне. Американский ученый Дж. Прадос отмечает, что именно при Л. Джонсоне началось использование аппарата СНБ (пока лишь его отдельных сотрудников) для проведения тайных операций за рубежом – порочная практика, приведшая к “ирангейту”.⁷

В то время непосредственное влияние аппарата СНБ на формирование решений уменьшилось, несмотря на увеличение чис­ла его сотрудников до 16 человек в 1967 г. Привычка полагаться на своего помощника по национальной безопасности и временные рабочие группы при решении внешнеполитических вопросов привела к тому, что сам СНБ как коллегиальный орган к концу администрации Л. Джонсона потерял свое былое значение. На это в немалой степени оказало воздей­ствие назначение в начале 1966 г. на пост специального помощника президента по вопросам национальной безопасности У. Ростоу. В противоположность М. Банди, редко позволявшему себе высказывать личные взгляды, У. Ростоу стремился на­вязать президенту свои взгляды весьма «ястребиного» толка. Его назначение нару­шило единство цели внешнеполитических советников президента.⁸

Хотя состав и функции СНБ менялись, он все больше превращался во внешнеполитический аппарат президента и все меньше выступал в роли «нейтрально­го», координирующего органа; наконец, произошло значительное увеличение техни­ческих, информационных и административ­ных возможностей аппарата СНБ.

Президенту стали доступны новые тех­нические, административные и управленче­ские возможности. В то время позиции го­сударственного департамента как основного органа координации внешней политики еще более ослабли.

Деятельность СНБ в период администрации Никсона, 1969-1974гг.

Внешнеполитический курс США конца 60-х — начала 70-х годов нашел свое отра­жение в выдвижении «доктрины Никсо­на», представлявшей собой «прагматико-консервативную реакцию на изменения, происходящие в мире, характеризующуюся попытками сблизить уровень американских возможностей с некоторыми реальностями международной жизни».

6 февраля 1969 г. циркуляром № 521 президент Р. Никсон ввел новую систему СНБ в действие. Циркуляр определял роль Совета национальной безопасности как «основного форума для рассмотрения проб­лем политики национальной безопасности, требующих принятия решений со стороны президента». Реорганизация системы включала три основных момента:

• преобразование межведомственных регио­нальных групп и военно-политической группы в межведомственные группы (МГ) СНБ под руководством помощников государ­ственного секретаря. Образовалось шесть МГ: по Европе, Дальнему Востоку, Ближнему Востоку, Африке, Латинской Америке и военно-политических вопросам. За первые 33 месяца работы администрации Никсона группа по Ближнему Востоку получила 14 заданий, по Дальнему Востоку –12, по Латинской Америке –9, по Африке –4, по Европе –11,⁹

• подтвержда­лась возможность создания специальных временных групп СНБ,

• создание группы анализа СНБ во главе с Г. Кис­синджером для изучения документов, по­ступающих от межведомственных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их представления в СНБ.

Создавался также Комитет заместителей министров (КЗМ) под председательством первого заместителя государственного сек­ретаря, который должен был рассматривать проблемы, переданные ему группой анали­за, а также оперативные вопросы, не тре­бующие рассмотрения на уровне президен­та или СНБ.

Таким образом, группа анализа получила широкие полномочия, выступая в качестве регулятора потока документов, направляя их на четыре уровня в зависимости от степени важности — президент, СНБ, КЗМ, межведомственные группы. Кроме того, бу­дучи поставленной над двумя органами СНБ, возглавлявшимися представителями государственного департамента, она поста­вила под свой контроль отношения между высшим и средним уровнями ведомства. Это в какой-то степени положило начало новому распределению власти во внешне­политическом механизме США.

В течение 1969 г. роль помощника пре­зидента по национальной безопасности еще больше возросла, когда он возглавил четы­ре комитета, дополнительно созданные в системе СНБ. Каждый из этих комитетов имел дело с соответствующей важной Об­ластью политики и был создан в соответ­ствии с внешнеполитическими направления­ми, провозглашенными в «доктрине Никсона».

• Группа проверки, в состав которой во­шли представители ведомств на уровне заместителей министров, была создана для рассмотрения вопросов контроля над во­оружениями и разоружением.

• Рабочая группа по Вьетнаму в составе помощника президента по национальной безопасности, заместителей государственно­го секретаря и министра обороны, директо­ра ЦРУ и председателя КНШ, имела своей основной задачей изучение фактической обстановки во Вьетнаме и подготовку рекомендаций по «вьетнамизации» войны.

• На Комитет анализа оборонных программ, созданный на уровне заместителей мини­стров, возлагалась ответственность по со­гласованию внутренних ресурсов с внеш­ними целями США, а также за координацию военной и политической деятельности США за рубежом. Кроме представителей ведомств — членов СНБ в него были вклю­чены директор Административно-бюджет­ного управления и председатель Экономи­ческого совета при президенте.

• После инцидента с американским разве­дывательным самолетом, сбитым над КНДР в апреле 1969 г., была создана Вашингтон­ская группа специальных действий в составе заместителей министров все тех же ведомств. Она была основным органом Белого дома в период «кризисных ситуа­ций» и включала как планирование, так и координацию действий в случае возник­новения кризисов.

В результате реорганизации «разведыва­тельного сообщества» в конце 1971 г. в рам­ках системы СНБ был создан Комитет по вопросам разведки, ставший вершиной всей иерархии информационно-аналитиче­ских органов внешнеполитического механиз­ма США. Председателем этого комитета, так же как и всех вышеуказанных, был помощ­ник президента по национальной безопас­ности Г. Киссинджер. Кроме того, он воз­главлял и небезызвестный «Комитет 40», существовавший при СНБ и занимавшийся утверждением тайных операций ЦРУ и дру­гих ведомств. ¹⁰

Стержнем всей этой системы была сеть межведомственных комитетов, большая часть которых возглавлялась Г. Киссиндже­ром. Другим важным элементом данной системы был аппарат СНБ, который под руководством Г. Киссинджера с 1969 по 1975 г. увеличился почти до 132 человек. Роль аппарата разбивалась на четыре функ­ции: текущие операции, программирование, планирование, делопроизводство в канце­лярии помощника президента по вопросам национальной безопасности.

Что касается деятельности системы СНБ и его органов, то в первые годы админи­страции Р. Никсона эта система действо­вала по задуманному плану: ведомства участвовали в подготовке проектов иссле­дований СНБ, включая формулирование альтернатив, в работе межведомственных комитетов и рабочих групп, могли изложить свою точку зрения на заседаниях СНБ. Тем не менее постепенно заседания СНБ в полном составе проходили все реже и реже: 37—в 1969 г., 21—в 1970 г. и толь­ко 7 за первые шесть месяцев 1971 г.

Г. Киссинджер всячески стремился оттеснить госсекрета­ря У. Роджерса от формирования международного курса США, особенно в таких вопросах, как арабо-израильский конф­ликт и советско-американские отношения. Стремясь привлечь на свою сторону средства массовой информации и обществен­ное мнение, Г. Киссинджер ввел практику регулярных пресс-конференций по международной тематике, пытаясь внушить, что именно советник президен­та по национальной безопасности, а не госсекретарь является рупором администрации в этой сфере политики.

Наконец, Г. Киссинджер стал активно вмешиваться и не­посредственно в дипломатический процесс, разъезжая по всему миру в качестве личного посланника президента. Он фактиче­ски монополизировал переговорный процесс в таких сферах, как Ближний Восток («челночная дипломатия»), отношения с Китаем («пинг-понговая дипломатия») и разработка догово­ров ОСВ-1 и ПРО.

В конце концов, Г. Киссинджер совсем выжил У. Роджерса из администрации, заняв в августе 1973 г. его пост и оставив на некоторое время за собой и пост помощника президента по национальной безопасности. Все это привело к новому кризису системы СНБ, которая, по словам американского исследователя И. Дестлера, все боль­ше стала походить на модель Кеннеди—Джонсона, когда со­вет превратился в прикрытие для автоматического одобрения решений, принятых его аппаратом. ¹¹

Деятельность СНБ в период администрации Форда, 1974-1977гг.

Президент Форд, вступивший в должность в августе 1974г., не имел достаточного опыта в международных отношениях, поэтому почти исключительно полагался на авторитет Киссинджера и его советы. В течение 1975г., однако, разрасталось сильное недовольство со стороны конгресса и общественности, так как слишком большая власть в сфере внешней политики сконцентрировалась в руках одного человека. Во время перестановки в правительстве 3 ноября 1975г. Форд назначил генерал-лейтенанта Брента Скоукрофта, заместителя Киссинджера в СНБ, советником по национальной безопасности.

Киссинджер был сперва обижен из-за потери своего уникального, двойного положения. Но он скоро обнаружил, как писал он в своих мемуарах, что назначение Скоукрофта никоим образом не уменьшило его реальную власть в пределах администрации, потому что он сохранил доверие Форда и огромные полномочия, и Скоукрофт никоим образом не стремился отстаивать политический курс, конкурируя с госсекретарем. Киссинджер продолжал поддерживать теплые отношения со Скоукрофтом, что способствовало постоянному обмену идеями. Скоукрофт очень ответственно подходил к обязанности предоставления президенту ясных анализов и выборов для решения. Он управлял ослабленной системой СНБ Киссинджера, которая была похожа на роль госсекретаря в качестве главного советника президента по внешней политике. ¹²

Деятельность СНБ в период администрации Картера, 1977-1981гг.

С приходом к власти администрации Дж. Картера струк­тура и процедура работы, СНБ опять подверглась реорганиза­ции. Прежде всего новый президент декларировал принцип «коллективного правления» (или «кабинетного правления») в противовес чрезмерной централизации процесса выработки по­литики при Р. Никсоне. СНБ в своей деятельности стал боль­ше полагаться на департаменты и агентства. В состав совета были включены новые члены — представитель США в ООН, председатель Совета экономических консультантов, директоры Агентства по контролю за вооружениями и разоружению, ЦРУ, Администрации по исследованиям в области энергетики. Ад­министрации по развитию, председатель КНШ.

Особо было подчеркнуто, что «СНБ будет главным фору­мом для рассмотрения президентом вопросов международной безопасности — внешнеполитических, военных, разведыватель­ных, внешнеэкономических».

Существенно изменили и систему межведомственных коми­тетов при СНБ. Она была значительно упрощена. Вместо се­ми было учреждено два основных комитета. Первый — Комитет по анализу политики (председатель — госсекретарь, чле­ны — министры обороны, финансов, директор ЦРУ, председа­тель КНШ, помощник президента по национальной безопас­ности) — должен был рассматривать внешнеполитические и военные проекты долгосрочного характера. Второй — Специальный координационный комитет (председатель — помощник; президента по национальной безопасности, члены — госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель KHШ наблюдатели — министр юстиции и директор АБУ) — занимался вопросами исполнения принятых решений в области тайных операций, программ военной помощи, управления кризисными ситуациями. Было предусмотрено и создание других межведомственных групп и временных комитетов по мере надобности. Изменилось название документов, вырабатывае­мых СНБ: их стали именовать президентскими директивами.

Дж. Картер, обещавший в период избирательной кампании уменьшить раздутые штаты правительства, существенно сокра­тил аппарат ИУП и СНБ.


9-09-2015, 02:07