Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана

В начале правления Дж. Картера аппарат его помощника по национальной безопасности 3. Бжезинского составлял не более 35 чел. Однако со временем штаты СНБ были существенно увеличены, и, хотя они не до­стигли таких размеров, как при Г. Киссинджере, уже в конце 1977 г. в аппарате совета работали около 100 сотрудников. 3. Бжезинский разделил свой штат помощников на «команды» по функциональному и региональному принципам, заложив тем самым современную структуру аппарата СНБ.

Сам «Збиг» всячески отрекался от намерения сосредоточить в своих руках управление внешней и военной политикой США и заверял конгресс и общественность, что возврата ко време­нам «диктатуры» Г. Киссинджера не будет. Однако он не сдержал своего слова. С первых же дней пребывания в адми­нистрации началось его противоборство с госсекретарем С.Вэнсом. Дело было здесь не только в личных амбициях «Збига», хотя и их тоже хватало, но и в политических разногласиях этих государственных деятелей. С. Вэнс, принадлежал к категории политиков умеренного толка, призывавших продолжить курс разрядки, 3. Бжезинский же придерживался более консерва­тивных позиций. В конце концов С. Вэнс был вынужден подать в отставку в апреле 1980 г. в связи с неудачной акцией американских «коммандос» по ос­вобождению заложников в Иране, против которой он возражал, а «Збиг» настаивал на ее проведении.

Ослабление централизованного контроля за деятельностью правительственных учреждений в сфере национальной безопас­ности в сочетании с противоречиями между 3. Бжезинским и С. Вэнсом послужили причиной того разнобоя, который царил во внешнеполитической деятельности администрации на протя­жении всего периода ее правления. Так что и Дж. Картеру не удалось создать эффективной модели координационного меха­низма, хотя некоторые из нововведений (упрощенная структу­ра межведомственных комитетов, четкое распределение обязан­ностей между сотрудниками штата СНБ) заслуживают внима­ния и были использованы последующими президентами.¹³

Деятельность СНБ в период администрации Рейгана, 1981-1989гг.

Администрация Рейгана, подобно ее предшественникам, стояла перед дилеммой: какое должностное лицо или агентство возьмет на себя ответственность за руководство, управление и проведение американской внешней политики. В течение кампании 1980г. Рональд Рейган заверял, что уменьшит полномочия советника по национальной безопасности, чтобы положить конец конкуренции между СНБ и госдепартаментом. Он недвусмысленно заявил, что его основным советни­ком по международным проблемам будет госсекретарь.¹⁴

Однако госсекретарь А. Хейг слишком буквально понял обе­щание президента сделать его главным лицом в сфере внешней политики. Прямо в день инаугурации Р. Рейгана он явился в Белый дом с проектом реформы СНБ, которая подчинила бы все основные межведомственные коми­теты при совете госдепартаменту. Более того, он даже хотел пе­ренести центр по управлению кризисными ситуациями из СНБ в госдепартамент. Интересно, что Р. Аллен был знаком с со­держанием предложений А. Хейга и даже дал свое согласие на их осуществление. Однако меморандум госсекретаря встре­вожил других высших чиновников Белого дома — начальника аппарата президента Дж. Бейкера и советника президента по политическим вопросам Э. Миза, которые и заблокировали предложения А. Хейга.¹⁵

Хотя инициатива Хейга потерпела неудачу, госсекретарь, казалось, достиг какое каких результатов. Впервые в истории СНБ Советник по национальной безопасности потерял прямой доступ к президенту и стал докладывать через Миза. В последующих публичных заявлениях президент подчеркнул свою веру в то, что Госсекретарь это его «основной советник по международным отношениям и, следовательно, главный разработчик и представитель во внешней политике текущей администрации.» Аллен, у которого было меньше полномочий, взял на себя роль Советника по национальной безопасности, подчеркивая «интеграцию» всех предложенных политических решений и предложений, исходящих из различных ведомств, занимающихся международными отношениями. ¹⁶

В январе 1982г., после отставки А. Хейга, Рейган сделал аппарат СНБ ведущим внешнеполитическим ведомством, руководство которым передавалось советнику по безопасности У. Кларку, затем Макфарлайну и Дж. Пойндекстеру. Дополнительно фактором, усиливающим роль СНБ, послужило его организационно-техническое отношение, которое обеспечило передачу и прием текущей информации по линии госдепартамента, МО и ЦРУ непосредственно в Белый дом, в так называемую “Ситуационную комнату”, минуя штаб-квартиры соответствующих ведомств.¹⁷

Изменения были внесены в структуру СНБ с самого начала рейганского президентства. Основной замысел был в том, чтобы добиться коллегиальности в механизме выработки политики. Руководящую роль в СНБ сыграли рабочие группы, создаваемые внутри Совета на неформальной основе под председательством вице-президента. Они были предназначены для руководства межведомственными группами и доклада президенту о текущих и предполагаемых кризисах.¹⁸ 25 февраля 1981г. заседание под председательством Миза, в котором приняли участие главы основных ведомств иностранных дел, решило создать три высшие межведомственные группы (ВМГ) по внешней политике, по политике в области обороны и по политике в области разведки под председательством соответственно госсекретаря, министра обороны и директора ЦРУ. В пределах ВМГ решено было создать ряд вспомогательных групп – межведомственных групп (МГ), каждая из которых занималась бы определенными вопросами. Штат СНБ был ответствен за назначение определенных вопросов каждой группе.¹⁹

Одним примером неудавшихся попыток создания обновленного СНБ в надеждах улучшения координации межведомственных органов и уменьшения разногласий между госдепартаментом, министерством обороны, ЦРУ и СНБ было указание президента Рейгана от 24 марта 1981г. о назначении вице-президента Джорджа Буша главой группы по особым ситуациям. СНБ был обязан обеспечить группу необходимым числом сотрудников. Она получила название Группы по особым ситуациям (ГОС). Группа получила формальный устав 14 декабря 1981г.. Госсекретарь Хэйг немедленно выразил свое неодобрение по поводу создания группы, посчитав что она лишит его возможности координирования.²⁰ Для аппаратной поддержки этой группы стали использовать центр по управле­нию международными кризисными ситуациями, входивший в систему СНБ. В период правления Р. Рейгана в составе цент­ра были учреждены еще две группы — по прогнозированию и планированию кризисных ситуаций во главе с заместителем помощника президента по национальной безопасности и специ­альная группа по борьбе с терроризмом во главе с Дж. Бушем. Образование этих органов в системе совета отражало внешне­политические реалии периода рейгановского правления, когда США активно вмешивались в события в различных регионах мира.²¹ Специальным распоряжением президента деятельность СНБ была окружена повышенными мерами секретности.²²

Еще одна попытка улучшить координацию политического курса была предпринята летом 1981г. Президент учредил Группу планирования по национальной безопасности (ГПНБ), в которую вошли вице-президент, госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель комитета начальников штабов и советник по национальной безопасности. Эта группа еженедельно встречалась с президентом и формировала политику до формальных заседаний СНБ.²³ Группа рассматривала документы, касающиеся долгосрочного планирования и прогно­зирования международных отношений, а также проекты тай­ных операций за рубежом. Группа планирования в области на­циональной безопасности во главе с Дж. Бушем не была включена ни в одно из звеньев совета и продолжала работать в самостоя­тельном режиме.²⁴

В январе 1982г., после отставки советника по национальной безопасности Аллена, президент назначил своего близкого друга, заместителя госсекретаря Уильяма Кларка, имевшего мало опыта в международных и военных вопросах и имевшего непомерные амбиции, своим новым советником. Кратковременный период ослабления роли советника по национальной безопасности был завершен. Кларк стал докладывать непосредственно президенту, а не через Миза, чем задел Дж. Бейкера и особенно самого Миза, счи­тавшего руководство работой СНБ своей привилегией.²⁵

В январе 1982 г. президент Рейган подписал директиву, указывающую структуру и функций Совета национальной безопасности. Директива возложила ответственность за развитие, координирование политики национальной безопасности на советника по национальной безопасности, а также на членов аппарата СНБ. На госсекретаря возлагались «полномочия и ответственность» за «полное руководство, координацию и наблюдение за межведомственными органами, занимающимися формированием внешней политики и действиями исполнительных властей и агентств за границей», кроме военных действий. Данная директива обозначила функции трех ВМГ. Госсекретарь был назначен председателем ВМГ по внешней политике. Был также создан «постоянный секретариат, состоящий из персонала государственного департамента», увеличивающийся «по мере необходимости» за счет сотрудников других агентств, по усмотрению госсекретаря, занимающихся международными отношениями.²⁶

Чтобы помогать ВМГ по внешней политике госсекретарь основывает межведомственные группы (МГ) для каждого географического региона, а также группы по военно-политическим и по международным экономическим отношениям. МГ в свою очередь создали полные рабочие группы. Две другие ВМГ также были преобразованы по этой схеме, только уже под руководством министра обороны и ДЦР. В конце 1984 г. к трем указанным ВМГ была добавлена еще одна — по экономике и внешнеэкономической политике во главе с министром финансов.²⁷

Старые функциональные и региональные межведомственные группы, руководимые различными помощниками госсек­ретаря, в основном были переподчинены ВМГ по внешней политике. В заявлении Белого дома было сказано, что «регио­нальные межведомственные группы будут готовить планы на случай чрезвычайных обстоятельств, рассчитанные на потенциальные кризисы в соответствующих районах». При этом дан­ные группы должны были согласовывать свои планы с группой по военно-политическим вопросам. К числу функциональных групп была добавлена группа по международным экономиче­ским делам.

Почти во всех группах были представлены три основных внешнеполитических ведомства — госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ. Три человека — ДЦР, председатель КНШ и помощник президента по национальной безопасности — были представлены лично во всех без исключения ВМГ и группах более низкого уровня.²⁸

За последующие 5 лет администрация Рейгана создала дополнительно еще 22 ВМГ и 55 МГ в пределах системы СНБ. Некоторые комитеты собирались только один раз. В отличие от предыдущего периода, когда главы меж­ведомственных групп докладывали президенту через его по­мощника по национальной безопасности, руководители вновь образованных органов имели право сами выходить на прези­дента, минуя аппарат СНБ. Стало быть, это опять свидетель­ствовало о повышении статуса госсекретаря, министра обороны и ДЦР.²⁹

Подобная организация СНБ позволила в некоторой степени преодолеть институ­циональный конфликт между помощником президента по национальной безопасности и госсекретарем. Во время правления Р. Рейгана только У. Кларк претендовал на равное положение с главой Фогги Боттэм, что и служило причиной их столкно­вений.

В то же время понижение статуса помощника президента по национальной безопасности и возвышение госсекретаря и других руководителей внешнеполитического аппарата США привело к тому, что аппарат СНБ все больше стал замыкаться на проведении тайных операций за рубежом и вообще обле­кать свою деятельность строжайшей секретностью (даже от госдепартамента, министерства обороны и ЦРУ). Изданная Р. Рейганом в январе 1982г. директива об обеспечении повышенного режима секретности в работе СНБ дала сотрудни­кам совета юридическую базу для этого.³⁰

Кларк очень активно взялся за координацию политики среди ведомств в таких областях как разведка и защита секретной информации. Он поменял много высокопоставленных сотрудников СНБ и реорганизовал свой офис для создания трех «групп», которые имели бы дело с политическими, военными и разведывательными вопросами. Кларк стал основным представителем внешней политики администрации Рейгана, особенно в Конгрессе. Он публично подтвердил позицию президента Рейгана, что госсекретарь является основным «разработчиком внешней политики.» В то же самое время Кларк настаивал, чтобы роль президента как окончательного арбитра по вопросам внешней политики являлась достоянием общественности. Он также отстаивал юрисдикцию штата СНБ по долгосрочной разработке политики, прежде являвшейся функцией госдепартамента.³¹

Координационные проблемы системы СНБ при Кларке не были решены. Трения между госдепартаментом и СНБ продолжались и достигли пика во время интенсивных дебатов в пределах администрации о том, как Соединенные Штаты должны поступить в Ливанском кризисе весной 1982г. после израильского вторжения. Споры закончились 25 июня 1982г. отставкой госсекретаря Хэйга и назначением П. Шульца новым госсекретарем. Шульц подчеркнул первичную роль президента в формировании политики и коллегиальный характер формирования политики администрации Рейгана.

Очевидное изменение полномочий госсекретаря иронически совпало с постоянно возрастающей активностью в области международных отношений. СНБ часто не соглашался с госдепартаментом по вопросам проведения повседневной внешней политики. Заместитель советника по национальной безопасности Роберт Макфарлайн сменил Филипа К. Хабиба, занимавшегося Ближневосточными вопросами, в июле 1983г., таким образом, советник по национальной безопасности стал непосредственно заниматься внешней политикой. Все это привело к важным изменениям работы СНБ.

В октябре 1983г., пост советника по национальной безопасности занял Макфарлайн, а адмирал Джон Поиндекстер стал его заместителем. Новый советник имел опыт и в военных, и в дипломатических делах. Сохраняя структурные изменения СНБ, введенные Кларком, Макфарлайн стал активно пытаться разрешать межведомственные споры. У McFarlane уже не было таких тесных отношений с президентом, какие были у Кларка. За все время своей работы советник по национальной безопасности уже не так часто появлялся на публике, но стал больше заниматься управлением ключевых областей внешней политики.

В ноябре 1987г. советником по национальной безопасности стал Фрэнк Карлуси, а его заместителем - генерал-лейтенант Колин Пауелл. За три месяца Карлуси преобразовал СНБ, заменив более половины всех сотрудников. Карлуси в значительной степени оградил СНБ от его управляющей роли, но по вопросу Никарагуа продолжил осуществлять четкую координацию.

Осенью 1988г. Карлуси был переведен в Министерство обороны, и в третий раз из шести назначений на должность советника по национальной безопасности Рейган назначил заместителя. Генерал Пауел, управляя СНБ, стремился обеспечивать сбалансированную координацию основных предложений по проведению внешней политики для президента. Новый советник активно привлекал к работе Группу политического обзора (ГПО) и группу планирования по вопросам национальной безопасности (ГНП). ГПО – была создана в июне 1987г.- под руководством Дж. Буша заменила наи­более влиятельную Группу кризисного планирования, а также Рабочую группу по борьбе с терроризмом и получила функцию координатора раз­ведывательной деятельности. Ключевыми фигурами группы были К. Пауэл (заместитель советника по национальной безопасности), Р. Эрмитидж (МО), Дж. Моллеринг (КНШ), Д. Керр (ЦРУ), Д. Грегг (помощник вице-президента по национальной безопасности).³²

Привлекая в СНБ в качестве полноправных членов глав ведущих поли­тических ведомств и своего аппарата и сделав акцент на межведомственной структуре Совета, Р. Рейган рассчитывал избежать столкновений в своем ближайшем окружении. На практике, по оценкам госсекретаря Дж. Шульца и сотрудника аппарата Совета К. Менгеса, внутри СНБ не было един­ства. В целом Р. Рейган не сумел добиться эффективной работы СНБ, по­скольку фактически Совет, получив большие полномочия, помимо основ­ных функций втянулся в непосредственное и бесконтрольное руководство секретными акциями, закончив незаконными поставками оружия «Иран-контрас» и судебным разбирательством.³³

За этот период произошли очень важные события: кризис в Персидском заливе 1987 –1988гг., последствия аферы “Иран-контрас”, а также переговоры Рейган-Горбачев, которые достигли кульминации в Москве на Встрече на саммите в июне 1988г.

Часть II

Вторжение на Гренаду

В начале 1980-ых президент Рейган послал более 1000 американских военных в охваченный войной Ливан. Ни одному из военнослужащих не разрешалось использовать оружие. В сущности, американские морские пехотинцы в Бейруте находились в бездействии. В 1983г. 241 американец был убит, когда грузовик, управляемый экстремистами-самоубийцами из “Хизбалла”, взорвался у казарм морских пехотинцев. Это событие оказалось одним из наиболее неприятных и разрушительных событий во внешней политике Рейгана.

Чтобы отвести внимание от событий на Ближнем Востоке Рейган двумя днями позже совершил вторжение на маленький остров Гренада, c населением около 110000 человек и площадью 133 кв. Миль. Хотя потребовались недели, чтобы полностью захватить Гренаду, результат был положителен для Рейгана - его популярность заметно возросла.

Рейган мотивировал вмешательство несколькими причинами. Сначала он смог убедить некоторые государства карибского бассейна, что Гренада представляет угрозу Западному полушарию. Только шесть карибских стран, которые были членами Организации восточно-карибских стран (ОВКС), осудили гренадского социалистического премьер-министра Мориса Бишопа.

Во вторых, администрация Рейгана упорно утверждала, что тысячи кубинцев на этом крошечном острове достраивают взлетно-посадочную полосу длиной 10000 футов для советских бомбардировщиков. Бишоп заявил, что они строили взлетно-посадочную полосу, чтобы позволить приземляться большим коммерческим самолетам, так как Гренада - туристский остров. По словам Бишопа, из 784 кубинцев, работавших в Гренаде, 636 были строителями, 44 докторами и преподавателями и 43 военнослужащих.³⁴ Слова Р. Рейгана не соответствовали действительности. По мнению экспертов Пентагона, аэропорт не имел военного значения. В его строи­тельстве участвовали страны ЕЭС и даже одна американская фирма из Флориды, что также говорит о гражданском характере аэродрома в Пойнт-Салинос, не имевшего ни спецоборудования, ни соответствующей охраны. Канада вложила 16 млн долл. в туристический отель в непосред­ственной близости от аэропорта. Позже был запущен тезис о том, что Гренада готовится стать базой советских атомных подводных лодок. Но он имел меньше популярности, так как морское дно вокруг острова на­столько неглубокое, что может быть приспособлено только для пляжей.³⁵

В третьих, Рейган заявил, что американские студенты из гренадской медицинской школы Святого Джорджа находятся в опасности. Представители администрации, включая Элвина Снайдера, знали, что студентам на самом деле ничего не угрожало, так как прокубинское правительство предложило вывести их еще задолго до американского вторжения. После вторжения директор школы свидетельствовал, что никто не находился в опасности и что студенты не хотели эвакуироватьcя. Тем временем американцам говорили, что их жизни были в опасности и что они были освобождены американскими военнослужащими.³⁶

Хотя М. Бишоп стремился наладить с США добрососедские отноше­ния, администрация Р. Рейгана заняла позицию «дистанцирования» от Гренады. Осенью 1983 г. вопрос о ситуации в Гренаде ежедневно обсуждался на утренних совещаниях СНБ. Эксперты Совета: специалист по Латинской Америке К. Менгес, посол США в организации Американских госу­дарств В. Миддендорф, заместитель госсекретаря по межамериканским вопросам Л. Моутли - считали момент кризиса удобным для захвата Гренады и устранения в ней советско-кубинского влияния, хотя госсекретарь Дж. Шульц, вице-президент Дж. Буш, министр обороны К. Уайнбергер и глава КНШ генерал Дж. Весси придерживались более умеренных пози­ций.

Идея захвата Гренады и основные моменты официальной позиции Вашингтона были предложены и разработаны К. Менгесом, пришедшим в СНБ из ЦРУ в октябре 1983 г. по рекомендации директора У. Кейси. К. Менгес был известен как правый консерватор и приверженец силовых методов, причем даже больший, чем сам Кейси. Именно К. Менгес убедил в необходимости решительных действий советника президента по национальной безопасности Р. Макфарлайна и советника вице-президента по международным отношениям Ф. Хьюга, которые готовили документы для участия первых лиц в работе СНБ. Вместе с Ф. Икле (заместитель министра обороны по планированию по­литики), Т. Моутли (госдепартамент), О. Нортом (СНБ) и Дж. Пойндекстером (советник президента) К. Менгес координировал действия МО, ЦРУ и госдепартамента по подготовке операции и готовил черновики официальных меморандумов Р. Рейгана как по линии СНБ, так и для средств массовой информации.

4 октября была подписана директива СНБ за номером 105, по кото­рой К. Менгес получил от президента полномочия на форсирование кам­пании по дестабилизации режима М. Бишопа экономическими, полити­ческими и военными средствами. Через две недели М. Бишоп был убит в результате разногласий внутри политического руководства Гренады, в стране начался хаос. План вторжения К. Менгеса обсуждался 20 октября на заседании Группы предварительного планирования кризисов (ГППК), ее рекомендации легли в основу дальнейших решений на более высоком уровне - в Группе по особым ситуациям (ГОС). В тот же день ГОС поручила К. Менгесу подготовить для Р. Рейгана черновик дирек­тивы СНБ 110 о санкции на вторжение.³⁷

Формальным основанием интервенции США по­служил запрос проамериканского премье­ра Доминиканской Республики, хотя представите­ли двух стран ОВКС воздержались, а четверо соседних государств, чле­нов Карибского общего рынка, были против военного вмешательства. Группа амери­канских военных кораблей во главе с авианосцем «Индепенденс», на­правлявшихся в Бейрут, получила от Р. Рейгана приказ сменить курс на Гренаду.

На другой же день на заседании ГОС было утверждено решение о во­енном вторжении и определены следующие цели: спасение студентов - граждан США; восстановление демократии на Гренаде; устранение советско-кубинского влияния. Официально вопрос об эвакуации ставился на первое место. По оцен­кам дипломатов, которые позже были подтверждены на слушаниях кон­гресса, опасность для студентов возникла как раз с началом высадки аме­риканского десанта.

Конгресс вообще не участвовал в процессе подготовки решения по вторжению на Гренаду, который проходил в обстановке особой секрет­ности. Лишь за сутки до операции Р. Макфарлайн сообщил об этом пяти лидерам конгресса. Официальное письмо Р. Рейгана конгрессу о вторжении было направ­лено в день проведения операции. В нем не были упомянуты конкретные пункты Закона о военных полномочиях (ЗВП), что не давало возможности конгрессу вмешаться, посколь­ку ЗВП не вводился в действие. В послании президент отметил, что войс­ка США находятся на Гренаде по просьбе стран ОВКС и «будут оста­ваться столько, сколько потребуется» для «восстановления порядка, за­щиты и эвакуации граждан США». В то же время ЗВП предписывает президенту в подобном докладе четко определить необходимость введе­ния ВС США, представить этому законное обоснование, оценить масш­таб и сроки боевых действий.³⁸

Вторжение потерпело фиаско, так как морские пехотинцы, армия и морское руководство не смогли координировать действия друг с другом. Солдатам дали устаревшие туристские карты для обследования острова. Потребовалось две недели, чтобы обнаружить последних кубинцев. Американскими самолетами была уничтожена психиатрическая больница, множество гражданских жителей были убиты и ранены.³⁹

Часть демократов (П. Костмайер, Г. Уолп, Д. Бонкер) выступила с откровенной критикой действий Р. Рейгана,отметив:

• незаконность его действий, поскольку опасность для граждан США не очевидна, как и угроза национальной безопасности;

• нарушение США международных норм и отсутствие моральных и

иных оправданий вторжения;

• нарушение статьи 4 договора Организации американских госу­дарств, которая предписывает «воздерживаться от угрозы или использо­вания силы против территориальной целостности или политической не­зависимости любого государства и любых других действий, противоре­чащих целям ООН».

Идея и инициатива оккупации Гренады созрела в недрах «разведыва­тельного сообщества», которое имело в администрации Р. Рейгана воз­росшее влияние на внешнюю политику. Оно обеспечивалось участием руководства ЦРУ в работе СНБ и его неформальных рабочих групп по планированию политики. Планы интервенции были поддержаны в гос­департаменте и в меньшей степени в МО.

В условиях нарушения со стороны США норм между­народного права, полного неодобрения оккупации Гренады в СБ ООН, конгресс голосовал за вывод войск, но его позиция, как и мнение мирово­го сообщества, не влияли на реальную политику Вашингтона. Часть кон­грессменов усмотрела в действиях администрации опасный прецедент, когда США взяли на себя миссию силового решения внутренних проблем другого государства. В принятии резолюции о выводе войск свою роль сыграли военный провал в Ливане накануне вторжения на Гренаду, пол­ное игнорирование администрацией мнения конгресса, а также произ­вольное толкование Р. Рейганом ЗВП, что нашло отражение в докладе конгрессу: информирование Капитолия постфактум вместо «совета и согласия», отсутствие законных обоснований интервенции, указание на неопределенность сроков военных действий.⁴⁰

“Иран-контрас”

После свержения в Иране в январе 1979 г. шахского режима, который был надежным проводником американского влияния на Среднем Востоке и послушным военным союзником США, американо-иранские отношения стали исключительно напряжен­ными. В ноябре 1979 г., когда сотрудников посольства США в Тегеране захватили в качестве заложников, Соединенные Штаты заморозили иранские авуары в своих банках, ввели эмбарго на торговлю с Ираном и разорвали с ним дипломатические отно­шения. 19 января 1981 г. было достигнуто соглашение об осво­бождении заложников, и США отказались от мер по бойкоту Ирана, но сохранили в силе запрет на продажу ему оружия.

Определенную роль в налаживании контактов США с Ираном сыграли надежды администрации добиться осво­бождения нескольких американских заложников, которые были захвачены в Ливане экстремистской шиитской группировкой «Хизбалла», находящейся под политическим контролем Тегерана. При рассмотрении побудительных мотивов, приведших адми­нистрацию к сделке с Ираном, нельзя обойти вниманием роль Израиля, который настойчиво советовал Рейгану начать этот торг.

Новым помощником президента стал Роберт Макфарлайн, одна из ключевых фигур в «ирангейтских» событиях.

Комиссия Тауэра в своем отчете выделила семь основных этапов в процессе американо-иранского «сближения» в 80-е годы.

На первом этапе, который приходится на 1984 г., в Ва­шингтоне развернулась аналитическая работа по пересмотру иран­ской политики США. В начале года Макфарлайн получил от директора отдела СНБ по проблемам Ближнего Востока и Южной Азии Джоффри Кемпа меморандум, где содержалась рекомен­дация изменить подход Соединенных Штатов к Ирану. Кемп писал, что «правительство Хомейни представляет угрозу аме­риканским интересам» и необходима активизация против него тайных операций. В этой связи он сообщал, что иранские эми­гранты, с которыми он имел дело, надеются «с иностранной по­мощью посадить прозападное правительство» в Иране. Вдобавок выяснилось, что Соединенные Штаты не имеют контактов с влиятельными лицами в Тегеране, через которых можно было бы воздействовать на политику иранского руко­водства, но имелась возможность возобновления поставок оружия Ирану, если со стороны последнего будет выражено желание нормализовать отношения с США.

В 1984 г. попытки установить контакт с иранскими «уме­ренными» элементами предпринимались Центральным разведыва­тельным управлением. В ноябре сотрудник ЦРУ Теодор Шекли встретился в Гам­бурге с бывшим начальником контрразведки в шахской охранке «Савак» М. Хашеми, и тот представил ему М. Горбанифара, которому впоследствии выпало сыграть немаловажную роль в «ирангейтской» истории. Горбанифар, бывший офицер «Савак», одно время сотрудничавший с ЦРУ, являлся международным торговцем оружием, сохранившим связи в официальном Тегера­не. Горбанифар дал понять, что он готов взять на себя роль посредника на переговорах об обмене американских заложников на оружие. Шекли доложил о беседах в Гамбурге своему руководству, но оно сочло тогда фигуру Горбанифара не внушающей особого доверия.

На втором этапе развития событий, в первой половине 1985 г., Совет национальной безопасности продолжил попытки в рамках легальных каналов государственного механизма принятия внешне­политических решений добиться сдвигов в подходе США к Ирану. Сотрудники СНБ Дональд Фортиер и Го­вард Тичер в тесном контакте с ЦРУ готовили очередные доку­менты для обоснования необходимости «сближения» с Ираном. В июне 1985 г. они предложили Макфарлайну развернутый проект директивы СНБ, который должен был пойти на подпись президен­ту. В нем в качестве долговременных целей политики США в отношении Ирана фигурировали следующие:

«1) восстановить умеренную и конструктивную роль Ирана в некоммунистическом политическом сообществе, в регионе Пер­сидского залива и в мировой нефтяной экономике;

2) обеспечить сопротивление Ирана советской экспансии».

Главным средством достижения поставленных в проекте ди­рективы целей было названо поощрение «западных союзников и друзей оказывать помощь Ирану... Это включает в себя по­ставку определенных военных материалов». Проект директивы так и не лег на стол президента. Протолкнуть планы военных поста­вок Ирану через формальный вашингтонский процесс принятия решений оказалось невозможно, и чиновники из Совета нацио­нальной безопасности и ЦРУ начали искать обходные «нефор­мальные» пути. Направление этих поисков подсказал Израиль, ставший главным каналом, через который начали осуществляться американские сделки с Ираном на третьем этапе аферы.

В самом Израиле крайнюю заинтересованность в налажива­нии контактов с Ираном путем поставок ему вооружений прояв­лял тогдашний премьер-министр Ш. Перес. С января 1985 г. он неоднократно собирал на «военный совет» генерального ди­ректора МИД Израиля Д. Кимхе, своего помощника по вопросам борьбы с терроризмом А. Нира, торговцев оружием А. Швиммера и Я. Нимроди. Последние были прекрасно осведомлены о том, какое именно оружие нужно Ирану — противотанковые ракеты ТОУ и зенитные ракеты «Хок» американского производства», но по соображениям политическим и чисто правовым Израиль не мог переправлять это вооружение третьей стране, не получив пред­варительного разрешения правительства Соединенных Штатов. Кроме того, Перес хотел иметь твердые гарантии, что США пополнят Израилю арсенал этих ракет после того, как часть из них окажется в Иране.

Подготовка операции по доставке оружия в Иран велась Израилем одновременно в нескольких направлениях. Швиммер связался с миллиардером из Саудовской Аравии Д. Хашогги, предложив ему выступить ведущим маклером-финансистом. На роль посредника между Тель-Авивом и Тегераном был пригла­шен Горбанифар. Вскоре он привез в Израиль список оружия, которое требовалось предоставить в обмен на Бакли и, возможно, других заложников. В начале мая 1985 г. Перес встретился с первым из официальных американских эмиссаров, консультантом СНБ Майклом Лидиным, непосредст­венным подчиненным заместителя директора аппарата СНБ под­полковника Оливера Норта. Лидин был послан в Тель-Авив самим Макфарлайном, и формально он должен был обсудить с Пересом состояние израильской разведывательной службы в Иране. Но содержание разговоров, естественно, выходило за эти рамки. Перес, по словам Лидина, прямо попросил его довести до сведения Макфарлайна намерения Израиля продать оружие Ирану в случае, если не последует возражений от правительства США. По возвращении в Вашингтон Лидин информировал по­мощника президента по национальной безопасности о своих пере­говорах, и вскоре Макфарлайн дал Лидину указание ответить Пересу: «0'кей. Но только это, ни слова больше».

13 июля 1985 г. Макфарлайн получил от Переса уже прямое послание. Доставивший его Швиммер клялся, что контрагенты Израиля в Тегеране смогут добиться вызволения всех захвачен­ных в Ливане американцев, если в Иран поступят 100 ракет ТОУ, и что это послужит поводом для начала «частного» американо-иранского диалога. Выслушав со­держание послания израильского премьера, Рейган сказал: «Да. Начинайте». Сам же Рейган впоследствии так и «не припомнил», что еще в июле 1985 г. дал добро на реализацию израильского (точнее, американо-израильского) сценария.

6 августа Макфарлайн рекомен­довал президенту созвать заседание Группы планирова­ния по национальной безопасности (ГПНБ). Поскольку на официальные заседания СНБ он имел обыкновение приглашать большое число людей, включая и многих сотрудников аппарата СНБ, президент предпочитал обсуждать самые деликатные воп­росы в узком кругу, для чего и понадобилась ГПНБ. Были приглашены Дж. Шульц, К. Уайнбергер, У. Кейси, Д. Риган, вице-президент Дж. Буш, Р. Макфарлайн и его заместитель адмирал Джон Пойндекстер. Разногласия в ГПНБ не позволили Рейгану сразу прийти к определенному заключению. Вообще, одна из характерных черт его стиля руководства — принимать окончательное решение толь­ко на тех заседаниях, где царит полное единодушие. В про­тивном случае президент сам через какое-то время сообщает свой вердикт заинтересованным лицам в правительстве. По словам Макфарлайна, спустя несколько дней после заседания ГПНБ Рейган позвонил ему, чтобы заявить о своем согласии на продажу Израилем запрошенного Ираном оружия и соответствующую компенсацию Тель-Авиву.

Основным статутом США, регулирую­щим продажу оружия за рубеж, является закон о контроле над экспортом оружия. В нем оговариваются условия, при соблюдении которых президент может дать согласие на реэкспорт во­оружений американского производства в третью страну (в данном случае из Израиля в Иран). В числе условий есть и такое: должно быть получено письменное обязательство от третьей стра­ны, что она не будет продавать это оружие (скажем, четвертой стране) без соответствующей санкции правительства Соединенных Штатов. Никаких письменных обязательств от Ирана, естест­венно, получено не было. Кроме того, президент должен заранее поставить в известность, опять-таки в письменной форме, кон­гресс, если сумма передаваемых вооружений составляет более 14 млн долл.

Другим статутом, под действие которого попадает афера с про­дажей оружия Ирану, является закон о национальной безопасно­сти. В соответствии с его положениями директор ЦРУ и руко­водители других шпионских ведомств должны «подлостью и сра­зу» информировать комитеты по разведке сената и палаты пред­ставителей о своей деятельности. Если по каким-то «высшим соображениям» такая информация задерживается, она должна быть представлена в «кратчайший срок». Никаких данных насчет тайных поставок оружия Ирану, которые осу­ществлялись при самом прямом участии ЦРУ, в соответствую­щие комитеты конгресса не поступало. Более того, согласно поправке Хьюза — Райана к закону о помощи иностранным госу­дарствам, ЦРУ не имело права начинать новые «значительные» операции до тех пор, пока президент не подпишет так называе­мого заключения по разведке. До января 1986 г. Рейган никакого заключения, где бы речь шла об Иране, не подписывал.

Выданное Израи­лю разрешение на


9-09-2015, 02:07