КУРСОВАЯ РАБОТА
на тему «Региональная политика Европейского союза»
Введение
Я выбрал эту тему, потому что мне небезразлично будущее нашей страны. Я хотел бы видеть будущее России благополучным и процветающим, поэтому меня интересует тема региональной политики. В дальнейшем я бы хотел, чтобы моя профессия была связана с государственным управлением, и я внёс свою лепту в развитие региональной политики. Ранее я писал курсовую работу о региональной политики Российской Федерации, сейчас хочу затронуть тему региональной политики Европейского союза, чтобы в будущем сопоставить, сравнить и сделать выводы о перспективах развития нашего государства.
Актуальность темы
Региональная политика уже несколько десятилетий входит в число ключевых на правлений социально экономической политики в ЕС что вполне объяснимо. Ведь, с одной стороны, в пределах основной европейской интеграционной группировки всегда сохранялось немало проблемных территорий. Среди них особенно выделяются районы с неблагоприятной хозяйственной структурой (главным образом отсталые аграрные и депрессивные старопромышленные регионы), с острыми социальными проблемами (особенно хронически высокой безработицей, в том числе молодежной), с недостаточными для достижения долгосрочного устойчивого развития собственными региональными ресурсами (в частности у периферийных и островных регионов). С другой стороны, до двух недавних (в 2004 и 2007 гг.) расширений на Восток членами Евросоюза являлись в основном наиболее экономически развитые государства, способные выделить для сокращения чрезмерных межрегиональных контрастов значительные средства и организовать довольно эффективные механизмы их использования.
На глобальном уровне, пока Европейский Союз остается центром сосредоточения значительного богатства и экономического потенциала, характер развития является очень неравномерным, а поэтому все еще сохраняются значительные социально-экономические диспропорции, которые увеличились после присоединения новых стран. Например, до 2004 г. Среднедушевой ВВП самого бедного региона составлял две трети (67%) среднедушевого ВВП ЕС. После вступления десяти новых стран-участников среднедушевой ВВП в самом бедном регионе составил меньше трети (28%) среднедушевого ВВП ЕС. И снова, 43% объемов производства в ЕС приходятся лишь на 14% территории ЕС – географический пятиугольник, где производится продукция с высокой добавленной ценностью, который образуют Лондон, Гамбург, Мюнхен, Милан и Париж (где проживает около трети населения этой территории). Люксембург, который является самой богатой страной-участником по уровню среднедушевого дохода, теперь в семь раз богаче самой бедной страны, Румынии, а на региональном уровне отличия еще сильнее.
Предмет исследования
Европейская политика регионального развития базируется на политическом принципе, в соответствии с которым более богатые страны и регионы должны проявлять солидарность с более бедными странами и регионами, а также на экономическом принципе, в соответствии с которым более низкие объемы производства в бедных странах-участниках и регионах, или странах и регионах с высокими уровнями безработицы представляют собой потерю потенциала и возможности для Европейского Союза в целом. Инвестиции в современную инфраструктуру и инновационную деятельность, более качественное образование и профессиональная подготовка для людей в слабых регионах открывают ценные новые рынки и расширяют экономический потенциал всех стран-участников. В то же время, политика сближения помогает поддерживать консенсус на фоне ключевых исторических достижений ЕС, в частности создание единого рынка и введение единой валюты, евро, которая используется теперь (в 2009 году) в 16 странах-участниках.
Региональное развитие является процессом, который требует действенных и эффективных институтов, а также тесного сотрудничества между правительствами, бизнес-организациями и социальными группами на каждом уровне. Европейская региональная политика ориентирована на преобразование проблем в возможности.
Принципы регионального развития проверялись и неоднократно совершенствовались на протяжении многих лет, чтобы можно было разрабатывать различные стратегии, направленные на решение экономических и социальных проблем, а также достижение экологических целей. Успех этой политики базируется на партнерствах в рамках ЕС, планировании и надлежащем управлении. В случае использования этих принципов управление программами развития может осуществляться децентрализовано.
На сегодняшний день в Евросоюз входят: Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, Болгария, Румыния.
Разнообразие регионов в странах Евросоюза
Европейский Союз, который с 2007 г. состоит уже из 27 государств с суммарным населением 495 млн. чел. и общей площадью 4,4 млн. кв. км, представляет собой, вне всяких сомнений, наиболее успешную в мире интеграционную группировку. Об этом свидетельствуют и высокая степень экономической взаимозависимости стран-членов, и глубина политической интеграции в Евросоюзе. Вместе с тем именно в Европе зародилось и успешно продолжает развиваться большинство наиболее дееспособных национальных государств. Одновременно в пределах ЕС существуют многочисленные, устойчивые на протяжении десятилетий и даже веков региональные общности самого разного вида. Более того, именно в рамках Евросоюза получил максимальное развитие принцип субсидиарности (когда полномочия передаются вышестоящим административно-территориальным единицам, только если их нельзя эффективно реализовывать на данном уровне), а составляющие национальные государства регионы были признаны неотъемлемым элементом европейской интеграции[1] , что позволило ряду экспертов даже говорить о формировании «Европы регионов».
Многоуровневый регионализм в странах Евросоюза
Важной причиной сохранения в странах ЕС устойчивых региональных общностей, по нашему мнению, является широко распространенная у европейцев многоуровневая самоидентификация. Например, хорошо известно, что за пределами своей страны жители Германии, Великобритании или Испании представляются соответственно как немцы, британцы и испанцы. Однако при общении у себя на родине эти люди всегда подчеркивают свою региональную принадлежность – баварец, шотландец или каталонец четко отличает себя, например, от жителя Саксонии или Уэльса. Естественно, в разных странах ЕС (да и внутри них от района к району) степень такой сложносоставной территориальной идентичности различается[2] . Тем не менее во многих случаях именно она не позволяет стереть региональные границы даже в случае создания искусственных сеток административно-территориального деления (АТД) или, что случалось в европейской истории неоднократно, разрыва единого региона государственными границами.
Вместе с тем более-менее точное совпадение формальных (административных) и неформальных (то есть существующих только в представлениях населения) регионов встречается в Европе редко. В некоторых странах ЕС сложившиеся в предыдущие исторические периоды формальные границы регионов сложно изменить из-за противодействия разных политических сил, боящихся потерять в ходе реформ свои властные позиции. Напротив, в ряде европейских государств кардинальное преобразование АТД все же состоялось, но не из-за стремления приблизить его к нынешним экономическим или этнокультурным границам, а с целью резко изменить политический ландшафт в стране (хорошими иллюстрациями могут служить послевоенное устройство Германии и реформы в постсоциалистических странах ЦВЕ). Более того, на практике при корректировке АТД никогда не удается учесть весь комплекс одновременно действующих факторов, обуславливающих региональное деление – этнокультурных, исторических, социально-географических (на основе системы расселения и территориальной структуры хозяйства) и природно-географических[3] . К тому же разные факторы имеют различный пространственный масштаб, что приводит к появлению двух и более устойчивых региональных сеток разного уровня на одной и той же территории. При этом, например, границы экономических районов и этнокультурных ареалов редко совпадают.
Границы субъектов двух других федераций в пределах ЕС – Австрии и Германии – лишены какой-либо этнической основы и сформировались в основном в пределах средневековых государств, а затем административных единиц Австрийской и Германской империй. Так, из 9 земель Австрии 7 существовали уже в XIX в. (хотя часть территорий была потеряна ими по итогам первом мировой войны). Лишь Вена получила статус самостоятельной земли в 1920 г., а Бургенланд вошел в состав Австрии в 1921 г., ранее будучи немецкоязычной частью Венгрии. В Германии из-за значительных территориальных потерь по итогам мировых войн, ликвидации земли Пруссия как оплота нацизма, введения оккупационных зон союзниками, а также упразднения федерального устройства в ГДР о непрерывной многовековой традиции государственности можно говорить только по отношению к Баварии и ганзейским городам-землям Гамбургу и Бремену. Однако еще 7 федеральных земель из 16 продолжают в той или иной степени традиции ранее существовавших одного или нескольких феодальных государств, а затем земель Германской империи – это Саксония, Тюрингия, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Мекленбург-Передняя Померания и Шлезвиг-Гольштейн.
На следующих уровнях АТД обычно большую роль играют социально-географические факторы устойчивого существования регионов, хотя и границы регионов первого уровня, носящих исторические названия, на практике нередко определяются преимущественно очертаниями современных экономических районов. Наиболее наглядно это проявляется, пожалуй, во Франции, где созданные в 1956 г. (после ряда неудачных попыток ввести деление страны на крупные регионы в первой половине XX в.) «округа региональных мероприятий», с 1982 г. получившие статус полноценных регионов, лишь частично соответствуют упраздненным в ходе Великой французской революции провинциям.
Некоторые страны ЕС не могут похвастаться столь длительными традициями государственности, обретя независимость лишь в XX в. В некоторых случаях региональное деление сохраняется без значительных изменений по сравнению с периодом нахождения в составе крупных европейских империй (например, в Ирландии). Однако чаще молодые государства разрабатывали новые сетки АТД, которые, как правило, базировались на социально-географических факторах: вокруг каждого из крупных городов, игравших роль экономических центров, формировались отдельные регионы. В наибольшей степени эта тенденция была характерна для стран ЦВЕ, особенно в социалистический период.
Природно-географические факторы в наилучшей степени способствуют консолидации регионов в случае их изолированности. Необходимо отметить, что некоторые территории стран-членов ЕС, особенно заморские владения, вообще не входят в Евросоюз или имеют в нем особый статус. Так, испанские Канарские острова, автономные Аландские острова в Финляндии (где преобладает шведское население) и 4 заморских департамента Франции (Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) являются территорией ЕС, но не входят в гармонизированную зону по налогу на добавленную стоимость (НДС). Испанские анклавы в Африке – автономные города Сеута и Мелилья, равно как и британский Гибралтар, также относятся к ЕС, но на них не распространяются единая сельскохозяйственная политика, таможенная территория и зона НДС. Для португальских автономных регионов Азорские острова и острова Мадейра также допускаются исключения из законодательства ЕС, налоговых, таможенных и прочих режимов, но пока они не применяются. Британские Нормандские острова и остров Мэн входят не только в ЕС, но и в таможенную территорию Евросоюза, однако на них не распространяется свобода перемещения людей, услуг и капитала. Гренландия отказалась быть в ЕС как часть Дании в 1982 г. Также вне Евросоюза находятся датские Фарерские острова, заморские территории Франции, владения Великобритании и Нидерландов. Особый статус у германских и итальянских анклавов в Швейцарии, горы Афон в Греции, непризнанной турецкой республики Северного Кипра и ряда других территорий. Вместе с тем природно-географические факторы могут играть роль и при разграничении «обычных» регионов – так, обычно естественными границами выступают крупные реки, горные хребты.
Отдельного упоминания заслуживают еврорегионы, первый из которых возник в 1958 г. на границе ФРГ и Нидерландов. В настоящее время в приграничных районах европейских стран, в том числе членов ЕС, действуют свыше 100 еврорегионов и подобных им образований другого правового статуса, причем самого разного территориального охвата – от небольшого количества муниципалитетов двух соседних стран до значительного количества крупных регионов сразу нескольких государств. Функционирование еврорегионов базируется на принципах «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», подписанной в 1980 г. По мнению экспертов, пока еврорегионам не удалось достичь масштабной цели формирования новых региональных общностей людей, идентифицирующих себя в первую очередь с еврорегионом, а не с его национальными частями. Несмотря на то, что эти проекты обычно стартовали на базе трансграничных экономических районов, территория которых к тому же обычно меняла несколько раз в прошлом свою государственную принадлежность, еврорегионы в основном оказываются если и не «пустышками», то образцами «малой» интеграции. Они содействуют развитию приграничных гуманитарных контактов и туризма, охране окружающей среды, связям малого и среднего бизнеса, реализации трансграничных транспортных проектов[4] .
Номенклатура территориальных единиц для статистического учета как основа формирования единой системы регионов ЕС
Сформировавшиеся к 80–90-м годам XX в. – периоду активизации наднациональной региональной политики ЕС – системы АТД европейских стран оказались слишком разнородными. На практике было затруднено даже сопоставление регионов разных государств по уровню социально-экономического развития и имеющемуся потенциалу устойчивого хозяйственного роста. Еще больше сложностей встало перед структурными фондами ЕС, которые должны распределять финансовые средства между отдельными регионами. Так, с одной стороны, Германия при населении 82,5 млн. чел. состоит из 16 федеральных земель. С другой стороны, в соседних Нидерландах, где живет 16,3 млн. чел., имеется 12 провинций, а, например, Литва с 3,4 млн. жителей разделена на 10 уездов. Таким образом, в среднем население региона первого уровня АТД в Германии почти вчетверо больше, чем в Нидерландах, а разрыв с Литвой вообще 15-кратный.
Первую версию единой многоуровневой системы регионов ЕС еще в 70-х годах представил Евростат, введя так называемую Номенклатуру территориальных единиц для статистического учета (NUTS). При этом каждый регион снабжен своим численно-буквенным кодом, который остается неизменным при переименовании региона (например, в Испании в 2002 г. при придании статуса первого официального названия ряда провинций варианту на галисийском или каталонском языках, а не испанском). В то же время код региона меняется при корректировке границ даже в случае сохранения прежнего названия региона (например, при разукрупнении нескольких итальянских провинций в конце 90-х годов). При этом код нижних уровней NUTS содержит указание на принадлежность к региону более высокого уровня. Все это, бесспорно, облегчает сопоставление административно-территориальных единиц в исторической ретроспективе[5] . В 90-е годы сетки регионов NUTS заняли ключевое место в системе наднациональной региональной политики, а в 2003 г. данная номенклатура, наконец, получила в рамках ЕС формальный статус – как общая классификация территориальных единиц для статистического учета[6] .
Выделяется три уровня регионов NUTS, которые обычно совпадают с национальными сетками административно-территориальных единиц соответствующего размера. Для отдельных стран возможна разработка 4-го уровня NUTS– при проведении масштабных реформ АТД, когда именно к нему осуществляется привязка как старых, так и новых регионов (в Ирландии таким уровнем стали графства, а в Великобритании – составляющие графства округа и унитарные, то есть без внутреннего деления, единицы). Кроме того, система NUTS допускает существование в странах ЕС более дробных уровней АТД (как низового – общин, коммун и т.п., так и промежуточного или даже базового для самых маленьких стран). Кроме того, один регион может быть отнесен сразу к нескольким уровням NUTS, если у него нет соответствующего деления на более мелкие регионы (например, федеральная земля Берлин в Германии представляет собой один округ и один город и т.д.).
Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: в среднем по стране регионы NUTS 1-го уровня должны иметь от 3 до 7 млн. жителей, 2-го уровня – от 800 тыс. до 3 млн. чел., 3-го уровня – от 150 до 800 тыс. чел. Данный критерий не соблюдается только в Италии на первом уровне NUTS поскольку от ранее существовавших 11 искусственно выделенных регионов в текущем десятилетии в стране перешли на традиционное деление страны на 5 частей: развитые Северо-Запад и Северо-Восток, занимающий промежуточное положение Центр, отсталые Юг и Острова. Строгое применение критериев во всех остальных странах ЕС привело к тому, что в результате на Кипре и в Люксембурге регионов NUTS нет вообще, а Латвия, Литва, Мальта и Эстония представляют собой единые регионы NUTS 2-го уровня. Ирландия и Словения были разделены лишь на два региона NUTS 2-го уровня, причем совсем недавно – с целью сохранения помощи в рамках наднациональной региональной политики, даже несмотря на заметно увеличившийся в последние годы в целом по стране уровень ВВП на душу населения (границы были проведены так, чтобы один регион по-прежнему попадал в категорию проблемных). Вместе с тем у конкретных регионов численность населения может заметно отличаться от предложенных средних критериев – из-за наличия небольших или, напротив, сверхкрупных субъектов федеративных государств, автономных регионов и т.д. (см. Приложение, табл. 3 и 4). Например, на 1-м уровне NUTS выделяются, с одной стороны, автономные Аландские острова в Финляндии (27 тыс. чел.), португальские Азорские острова и острова Мадейра (по 0,24 млн. чел.), германский Бремен (0,7 млн. чел.) и многие другие регионы самых разных стран. С другой стороны, в ФРГ есть такой огромный регион, как Северный Рейн-Вестфалия (18,1 млн. чел.), по численности населения превосходящий 20 стран ЕС. На 2-м уровне NUTS самыми маленькими регионами по числу жителей наряду с Аландскими островами оказались испанские автономные города Мелилья и Сеута (67 тыс. и 71 тыс. чел.), а также итальянская область Валле-д'Аоста (123 тыс. чел.).
При отсутствии в стране необходимого уровня административных единиц вводится дополнительный уровень регионов исключительно для статистических целей – без каких-либо управленческих функций. Другое дело, что при желании увеличить полномочия регионов страны-члены ЕС могут опираться на требования системы NUTS для проведения реформы АТД. Например, к 2010 г. в Финляндии современная сетка губерний будет заменена регионами в соответствии с системой NUTS. В Дании вообще в 2007 г. вместо 14 амтов и столичного района, соответствовавших регионам NUTS 3-го уровня, основными административно-территориальными единицами стали 5 более крупных областей, ставших регионами
9-09-2015, 02:26