- Правовая основа внутригосударственных институтов власти и институциональных систем, предупреждающих и борющихся с терроризмом, включает широкий спектр правовых норм: конституционных, уголовно -правовых, административно - правовых, норм исполнительно -распорядительного характера (приказов и инструкций), норм ведомственных актов. В государствах мира пока не созданы полноценные правовые основы, учитывающие международно - правовые предписания, деятельность международных структур и институциональных контртеррористических систем.
- Международно - правовые основы международных институциональных контртеррористических систем включают принципы международного права, конвенционные нормы, нормы обычного права, значительная часть — это нормы внутреннего права, нормы международных межправительственных органов и организаций.
- Комплексный правовой характер носит система норм, регулирующих организацию и деятельность национальных и международных институциональных систем.1
1.3 Международное сотрудничество МВД России в сфере контроля над терроризмом
В настоящее время терроризм равно угрожает общественной, национальной и международной безопасности и представляет собой хорошо организованную форму воздействия на органы государственной власти со стороны международных террористических и экстремистских организаций с целью дестабилизации системы управления. Справиться с такого рода угрозой путем одноразовых силовых акций невозможно. Необходима долговременная, скоординированная стратегия международного сотрудничества.
В связи с этим представляется, что эффективный контроль над терроризмом невозможен без своевременного и широкого информационного обеспечения. На важность этой стороны противодействия терроризму указали и министры иностранных дел стран «Группы восьми», которые заявили, что страны «Группы восьми» обязуются оказать помощь другим странам в выполнении ими обязательств ООН по противостоянию терроризму, в том числе путем обмена техническим опытом и знаниями с другими странами. Было также отмечено, что государствами, в частности, осуществляется обмен информацией и опытом в отношении незаконных потоков чувствительных материалов, принимаются меры для защиты опасных материалов и важных объектов, проводится работа над ужесточением как национального, так и международного экспортного контроля за сетями незаконной торговли.
Лидеры стран «восьмерки» на саммите в Глениглсе в 2005 г. подтвердили готовность работать над улучшением обмена информацией о перемещениях террористов через международные границы, о продвижении средств, используемых в террористических целях.
Получение достоверной информации — необходимая составная часть противодействия терроризму как на государственном, так и на международном уровне. Как указывает Т.Ю.Орешкин, «эта информация должна предоставлять сведения о составе, вооруженности и организованности группы, о целях, возможных террористических методах, о связи с другими группировками, в том числе с наркомафией, что в последние годы стало довольно распространенным.
Эффективного контроля над терроризмом не может быть без научного анализа ситуации и прогноза ее развития. Этот анализ осуществляется на основе информации, получаемой правоохранительными органами, в том числе МВД России, как своими силами, так и с помощью зарубежных коллег.
Информация, направляемая МВД России в различные ведомства зарубежных стран и международные организации, а также получаемая от них, играет важную роль в борьбе против терроризма и способствует:
— предотвращению конкретных террористических актов на стадии их подготовки, поиску и поимке лиц, организовавших и исполнивших террористические акты, их пособников, а также установлению источников финансирования террористической деятельности;
— выработке общеполитических, правовых и организационных мер борьбы с международным терроризмом.
В связи с этим можно выделить два направления информационного обеспечения контроля над терроризмом:
1)информационное обеспечение мер противодействия отдельным проявлениям терроризма;
2)информационное обеспечение контроля над терроризмом как сложным социальным явлением международного масштаба.
В информационном обеспечении борьбы с терроризмом сбор и систематизация статистики и других количественных данных являются лишь началом анализа, ни в коей мере его не исчерпывая. Получаемая в результате взаимодействия МВД России с международными организациями информация, относящаяся к терроризму, нужна как для непосредственного противодействия конкретным террористическим актам и привлечения к ответственности виновных в их совершении лиц, так и для выработки общей концепции контроля надтерроризмом.
Для выработки согласованной антитеррористической политики на международном уровне важно обмениваться информацией, касающейся не только отдельных террористов, их группировок или совершенных или планируемых террористических актах, но и о политических решениях государств, их нормотворчестве в сфере контроля над терроризмом.
Информационное обеспечение международного контроля над терроризмом призвано также способствовать более активному вовлечению в борьбу с этим явлением всего мирового сообщества. Как справедливо замечает А.Д. Антонов, «эффективная борьба с терроризмом, преступностью на государственном, межгосударственном уровне возможна только в том случае, если к ней присоединится гражданское общество».
Таким образом, информационное обеспечение контроля над терроризмом направлено, в первую очередь, на выявление, локализацию или нейтрализацию воздействия негативных факторов, порождающих проявления терроризма, а также устранение террористических замыслов и намерений отдельных лиц.1
2. Региональное сотрудничество государств по борьбе с терроризмом
2.1 ШОС: борьба с терроризмом (основные тенденции)
Резкий качественный и количественный рост терроризма но всему миру дал серьезный импульс не только международному сотрудничеству государств в борьбе с этим злом в рамках уже существующих международных организаций, но и созданию новых международных организаций, прежде всего региональных.
Именно региональные международные организации позволяют наиболее эффективно и оперативно согласовывать воли своих членов в различных регионах мира. Особую опасность терроризм представляет в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в Средней Азии, на постсоветском пространстве, где в условиях правового нигилизма и острых межнациональных противоречий сложились идеальные условия для развития экстремизма и сепаратизма. Именно поэтому создание Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) можно считать исторически предопределенным.
Шанхайская организация сотрудничества была создана из так называемой «Шанхайской пятерки», образованной Россией, Казахстаном, Киргизией, Китаем и Таджикистаном после подписания Соглашения об укреплении доверия в военной области в районе границы в 1996 г. и Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы в 1997 г.
Первое из этих двух соглашений было подписано в Шанхае, что дало основание для появления термина«Шанхайская пятерка».
А уже в июне 2001 г. в Шанхае на встрече глав шести государств - России, Китая, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана - было официально объявлено о создании ШОС. Тогда же была принята Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, именуемая ныне Шанхайской конвенцией 2001 г.
При этом ШОС стала организацией, которая первой на международном уровне предложила нанести удар по терроризму, а сама Шанхайская конвенция в ст. 1 впервые на международном уровне закрепила определение неотъемлемых элементов терроризма — сепаратизма и экстремизма как насильственных деяний, преследуемых «в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством договаривающихся сторон».
Собственно, терроризм определен как «какое - либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении к настоящей Конвенции, и как оно определено в этом договоре». Данные положения носят немаловажный характер, поскольку в значительной степени исключают возможность вольного толкования таких явлений, как терроризм, сепаратизм и экстремизм.
Кроме того, Конвенция относит к терроризму «любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого - либо гражданского лица или любого другого липа, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому - либо материальному объекту.
Равно как и организацию, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое - либо действие или воздержаться от его совершения, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством сторон».
Ю.М. Колосов отмечает, что принятие этого определения в юридически обязывающем документе имеет историческое значение, поскольку в ранках ООН уже в течение многих лет согласовать такое определение не удается.
Содержащийся в приложении к Конвенции перечень многосторонних соглашений о борьбе с преступлениями международного характера является своеобразным «путеводителем» по деяниям, относящимся к терроризму.
Это определение имеет прямое отношение к международному гуманитарному праву, поскольку включает некомбатантов в круг лиц, которые не могут подвергаться истреблению в ситуации вооруженного конфликта.
Сотрудничество в борьбе с терроризмом является важнейшим направлением деятельности ШОС и даже системообразующим элементом этой международной организации.
Проблема международного терроризма и религиозного экстремизма особо остро стоит на территории Центральной Азии в силу значительной активизации экстремистских организаций исламского толка в Средней Азии и ставшего затяжным военного конфликта в Афганистане.
Как справедливо отмечает Син Гуан - Чен, «Для Казахстана, Киргизии и Таджикистана участие в Шанхайской организации сотрудничества дает возможность привлечь военно-политические ресурсы России и Китая для отражения угроз, что немаловажно, учитывая ограниченные возможности бывших среднеазиатских республик Советского Союза». Именно благодаря этому ШОС является международной организацией, активно использующей механизмы как многостороннего, так и двустороннего сотрудничества государств - участников.
С. Лузянин указывает, что «параллелизм стремлений позволяет России и Китаю гибко координировать свои действия на международной арене, не беря на себя жестких союзнических обязательств, не втягиваясь в системный антагонизм и конфронтацию с другими глобальными центрами силы. Совпадение интересов позволяет решать проблемы политическими средствами, добиваясь отказа от диктата с позиции силы».
Именно обозначившееся стратегическое партнерство России и Китая как двух ядерных держав и постоянных членов Совета Безопасности ООН определяет значимость и международный вес ШОС в более значимой мере, чем даже совокупный демографический и территориальный потенциал всех государств - членов этой международной организации.
Именно ШОС как крупная региональная структура в настоящее время решает задачу усиления влияния и Китая и России и в Центральной Азии и в сопредельных странах.
Тем не менее, указанный выше исследователь весьма скептически относится к укреплению влияния стран - наблюдателей ШОС. «Создание института наблюдателей и его расширение - это своего рода уловка. С одной стороны, идет Международное расширение ШОС в плане увеличения состава наблюдателей, а с другой - ШОС сохраняет полузакрытый характер, и никто из наблюдателей полноправным членом ШОС в ближайшее время не станет».
Основы регионального сотрудничества в борьбе с терроризмом были заложены 7 июля 2002 г., когда в Петербурге главами государств — членов ШОС были подписаны Декларация глав государств - членов ШОС и Хартия ШОС, в которой четко зафиксированы цеди, принципы и новые направления сотрудничества ШОС, по сути, новая международно-правовая база этой организации.
В частности, в ст. 1 Хартии в качестве одной из основных целей и задач ШОС отмечено «совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией».
Кроме того, было принято Соглашение о региональной антитеррористической структуре - РАТС. Как следует из ст. 3 этого международного соглашения, Региональная антитеррористическая структура (находящаяся в Ташкенте) является постоянно действующим органом ШОС и предназначена для содействия координации и взаимодействию компетентных органов стран - членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, как эти деяния определены в Конвенции.
Основными задачами и функциями РАТС являются:
—разработка предложений и рекомендаций о развитии сотрудничества в борьбе с терроризмом для соответствующих структур ШОС;
—содействие компетентным органам сторон в борьбе с терроризмом;
—сбор и анализ информации, поступающей в РАТС от сторон по вопросам борьбы с терроризмом;
—формирование банка данных о международных террористических организациях;
—предоставление информации по запросам компетентных органов Сторон;
—содействие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений (по просьбе сторон);
—содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных и иных мероприятий по борьбе с терроризмом (по просьбе сторон);
—содействие в осуществлении международного розыска лиц, предположительно совершивших деяния, указанные в п. 1 ст. 1 Конвенции;
—участие в подготовке международно-правовых документов, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом;
—содействие в подготовке специалистов и инструкторов для антитеррористических подразделений;
—участие в подготовке и проведении научно-практических конференций, семинаров и т.д.;
—установление и поддержание рабочих контактов с международными организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом.
Несмотря на то, что ШОС не является военно - политическим блоком, подобным НАТО, началом полноценного сотрудничества в рамках РАТС следует считать прошедшие в августе 2003 г. антитеррористические учения вооруженных сил стран ШОС «Взаимодействие 2003». На первом этапе учений в Казахстане принимали участие Казахстан, Россия и Киргизия (Таджикистан в качестве наблюдателя). Второй этап учений прошел на территории Китая.
5 июля 2005 года в Астане состоялось заседание Совета глав государств - членов ШОС. На Саммите была подписана Астанинская Декларация, в которой была признана важность борьбы с международным терроризмом, ликвидация его материальной базы, прежде всего посредством борьбы с незаконным оборотом оружия и боеприпасов, наркотиков, организованной трансграничной преступностью, нелегальной миграцией и наемничеством.
Государства - члены ШОС обязались «не предоставлять убежища лицам, обвиняемым или подозреваемым в совершении террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности и выдавать таковых в случае соответствующих обращений со стороны государства - партнера».
Было принято решение создать и ввести в действие единый розыскной реестр лиц, объявленных в международный розыск за совершение преступлений террористического характера и сепаратизма или по подозрению в этом. Чтобы ликвидировать материальную базу преступников, главы государств договорились выработать в рамках ШОС единые подходы и стандарты мониторинга денежных переводов, движения финансовых средств неблагонадежных лиц и организаций.
Для оказания содействия РАТС в реализации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом главы государств согласились учредить институт постоянных представителей государств - членов на основе принципов, в соответствии с которыми уже функционируют постоянные представители государств - членов в Секретариате ШОС.
26 октября 2005 г. Москва в первый раз принимала глав правительств стран - участниц Шанхайской организации сотрудничества. Премьеры Казахстана, Китая, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана обсудили меры по борьбе с терроризмом и наметили пути экономической интеграции. Впервые помимо постоянных членов ШОС на заседании в качестве наблюдателей присутствовали премьер - министры Монголии и Пакистана, министр иностранных дел Индии, а также первый вице - президент Ирана.
Состоялось заседание Совета глав правительств ШОС. В ходе встречи было подписано Соглашение о межбанковском взаимодействии (объединении), Соглашение между правительствами государств - членов ШОС о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также состоялось первое заседание правления Делового совета государств - членов ШОС.
15 июня 2006 года в Шанхае прошел юбилейный Саммит ШОС. Был подписан целый ряд соглашений антитеррористического характера, включая Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - членов ШОС, Соглашение между государствами - членами ШОС о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств - членов ШОС лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности, а также Программа борьбы государств - членов ШОС с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2007 - 2009 годы.
Отмечая пятилетие создания этой международной организации, Президент РФ В. Путин в 2006 году заявил, что «выполнив первоначальные цели, достигнув первоначальных целей, Шанхайская организация сотрудничества вышла уже далеко за рамки первоначально заявленных задач».
Уже отмечалось, что РАТС приняла ряд решений, которые позволяют выполнять практические задачи Взаимодействия спецслужб в борьбе с терроризмом. В частности, на заседании Совета было принято решение о подготовке для банка данных перечня террористических и сепаратистских организаций, а также списка лиц, объявленных спецслужбами и правоохранительными органами государств ШОС в международный розыск.
Особенность РАТС заключается в том, что, будучи региональной межправительственной организацией - субъектом международного права - вместе с тем, согласно ст. 4 Хартии ШОС, РАТС отнесена к системе органов ШОС.
Таким образом, один субъект международного права входит в структуру другого субъекта международного права.
Помимо РАТС основными органами ШОС являются:
1.Совет глав государств, проводящий ежегодные саммиты ШОС в столицах стран - участниц.
2.Совет глав правительств.
3.СМИД - Совет министров иностранных дел, решающий задачи в преддверии встреч на высшем уровне, согласования позиций стран - участниц ШОС и подготовки ключевых документов ШОС для их подписания главами государств.
4.Совещание руководителей министерств и ведомств.
5.Секретариат — постоянно действующий орган, расположенный в Пекине.
В настоящее время основными проблемами, стоящими перед ШОС как региональной международной организацией, являются:
—серьезные расхождения интересов между ее членами, особо остро обозначившиеся в отношении войны в Ираке, а также по вопросу о влиянии США и стран НАТО в Среднеазиатском регионе;
—неопределенность в вопросе о статусе этой организации из-за дублирования многих ее функций другой региональной международной организацией — Организацией договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в которую входят четыре из шести членов ШОС. Кроме того, такие государства, как Казахстан, Киргизия и Узбекистан, до настоящего времени не ратифицировали хартию ШОС, принятую в 2002 г., что тормозит регистрацию ШОС в OOH и сопутствующее этому официальное международное признание ее субъектности.
Безусловно, перспективы Ш0С как международной организации не безоблачны, и прежде всего потому, что пока нет четкой определенности в сфере решения взаимно интересующих задач. Если первоначально Шанхайские соглашения были направлены на урегулирование ситуации вдоль бывшей советско-китайской границы (это являлось четкой задачей для сторон), то с трансформацией организации спектр перспективных задач хотя и расширился, тем не менее оказался нечетким.
Представляется, что дальнейшая интеграция в рамках ШОС, расширение границ влияния шанхайской геополитики в глобальных масштабах, продвижение шанхайских интересов за пределы государственных границ стран - членов ШОС однозначно будут вести к вытеснению США и НАТО в целом из Центральной Азии, поскольку США уже не смогут претендовать на свою монополию в борьбе с терроризмом в данном регионе.1
27 марта
9-09-2015, 01:50