Зарубежный опыт подготовки государственных служащих как условие эффектиной реализации их экономических и социальных функций

место. Цель вступительного экзамена — проверить, смо­жет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экза­мен есть возрастной ценз — 18-28 лет. Другим способом назначения на ГС яв­ляется отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся собесе­дование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и т.д., ра­ботающие в частных организациях, не являются государственными служащи­ми. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:

а) предъявить диплом о высшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в) пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали и вертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабо­чей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкуренто­способности. Как правило, после нескольких (двух-трех) перемещений по го­ризонтали следует ротация по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расшире­нию кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знает весь спектр социально-трудовых во­просов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы оплаты труда, соци­ального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере "душит" ини­циативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях на будущее?

Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает наш российский опыт, наоборот, деятельность спе­циалиста десятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое ве­сомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только добросо­вестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это — система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объек­тивность характеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д. Характеристика, сле­дуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это так называемая "карьера с горы". Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента — на должность на­чальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному жела­нию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная "карьера в гору" по-японски для научного работника может вы­глядеть, например, так:

1) ассистент (оклад 170-180 тыс. иен);

2) лектор (210 тыс. иен);

3) доцент (300 тыс. иен);

4) профессор (400 тыс. иен и выше).

В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и осво­бождение.

Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслу­жащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный служа­щий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих чи­новников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к раз­ряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС).

На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его ок­ружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую деятель­ность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие, напротив, ак­тивно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер-министр Япо­нии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально-демократической партии.

Госслужащим запрещено вступать в конфликты, саботировать. Они не имеют права на забастовки и митинги. Степень наказания за это разная для организаторов и участников. Например, в истории Японии лишь однажды про­изошла забастовка учителей. В результате организаторы были арестованы, а

большинство участников лишились работы. Госслужащим также запрещено заниматься коммерческой деятельностью. Они не могут, в частности, работать директорами коммерческих организаций и получать доход от их деятельности. Правда, бывают исключения, когда, например, госслужащего направляют (не по личной инициативе) на частное предприятие, чтобы повысить эффектив­ность его работы. Административным государственным служащим разрешает­ся преподавательская деятельность.

Решающая роль в обеспечении эффективности работы института госслуж­бы принадлежит обучению и переподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение при этом отводится подготовке на рабочем месте, ко­торую в Японии называют системой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы пожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не тре­буют от школ, да и вузов специальной подготовки. Они сами "доводят" обуче­ние своего работника (бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этой организации. Таким образом, в Японии образовательные функции четко раз­делены между школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное обучение, и внутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обуче­ние. Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащих занимается также Институт повышения квалификации при Управлении по делам персонала[2] . Причем, что характер­но и отличается от российской практики, как говорится, с точностью до наобо­рот, в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних орга­низациях проходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как из­вестно, в Российской академии государственной службы при Президенте Рос­сийской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная с долж­ности начальников отделов федеральных органов управления (высшие, главные и ведущие категории ГС). И в этом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось, не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкие должности. Поэ­тому все они неоднократно проходили подготовку на рабочем месте и повы­шали квалификацию во внешних учебных заведениях. В Японии считают, что занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Подготовкой госслужащих местных органов управления занимается Академия государственной службы, которая входит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что мест­ные органы власти — это органы самоуправления, к которым относятся пре­фектуры и муниципалитеты, их руководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академии государственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации более тысячи госслужа­щих префектур и муниципалитетов в год.

Высокая результативность труда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и прежде всего оплаты труда. Система оплаты труда госслужащих строится следующим обра­зом. Размер заработной платы (оклада) определяется двумя пока­зателями: градацией (разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разра­батываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляется периодич­ностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.

Следующая, более высокая ступень по оплате труда присваивается через каждый год (максимум два) работы. Например, госслужащий по своей долж­ности имеет 6-ю градацию, а по стажу работы — 21-ю ступень. Тогда его должностной оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен. Через год он перешел на 22-ю ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3 тыс. иен (см. табл. 2). Оплата труда государственных служащих, имеющих уровень градации выше 11-го, производится по другой сетке (это министры, заместители министров, начальники департаментов и их заместители некоторых министерств Японии). С учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую та­рифную сетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюд­жетной сферы (учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разряда целесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в зависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работников будет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полной реализации своих физических и интеллектуальных спо­собностей.

Для государственных служащих Японии, так же как и для работников част­ного сектора, кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; посо­бия за особые условия труда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — в июле, 2,2 — в декабре).

Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации, обра­зования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с численнос­тью работающих более 100 человек. В Японии всего свыше 4 млн. предпри­ятий, из них для корректировки уровня оплаты труда государственных служа­щих изучается 38 107 предприятий (производственных единиц). В соответст­вии с Законом о статистике частный сектор обязан предоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как от этого зависит дина­мика оплаты труда госслужащих.

Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень опла­ты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научно обо­снованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономический рост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производствен­ной сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно свя­зана с конечными производственными результатами. Следовательно, есть эко­номическая и моральная основа для адекватного повышения окладов государ­ственным служащим, которое утверждается решением парламента. Если, на­оборот, заработная плата работников производственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслу­жащих.

4. Подготовка и переподготовка работников

государственного и муниципального

управления в Германии

Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и муниципального управления в Германии определяется особым статусом чи­новника и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обла­дает пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, яв­ляется временной. Начальник может уволить чиновника только в случае со­вершения им служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служеб­ные правоотношения "политических служащих", т.е. высших чиновников-ми­нистров, заменяемых при смене правящих партий.

Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к раз­личным рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы, вахтеры, секретари, стеногра­фистки, служащие вспомогательных служб) обычно выполняют сугубо вспо­могательные функции и, строго говоря, не являются чиновниками в нашем по­нимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимум высшее образо­вание и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшего ранга— университетское образование и 2 года подготовительной службы.

В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для гос­службы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и му­ниципального управления и соответствующие земельные высшие школы, Фе­деральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работают факультеты общей администра­ции, внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования. Только пере­числение факультетов дает представление о том, что понятие "госслужба" в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовка чиновников охваты­вает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение в Федеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкой управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. В университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высших школах по подго­товке управленческих кадров — 3-5%.

Наряду с вузами, занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германии имеется система учебных заведений, в кото­рых проходят подготовку и повышение квалификации работающие чиновни­ки госслужбы. Центральное место в этой системе занимает Федеральная акаде­мия государственного управления при Министерстве внутренних дел Герма­нии. Она расположена в Бонне, ее филиал — в Берлине. Занятия проводятся последующим основным направлениям:

• компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видам деятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты — юридическим;

• курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать на руководящих должностях, а также по специаль­ным программам для отдельных земель;

• семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предмет­ные области деятельности чиновников, повышение квалификации в связи с работой в международных организациях, с объединением Германии и др.);

• курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и междуна­родных организаций (Германский международный фонд развития, Европей­ское сообщество и т.д.).

Повышают квалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общая направленность обучения связана не с простой передачей знаний, а с формированием определенного образа мышления и поведения, ха­рактерного для конкретного ранга чиновников. В соответствии с этим значи­тельное время в период повышения квалификации отводится изучению реаль­ной практики (стажировка за рубежом и на конкретных рабочих местах), а также использованию активных методов обучения, реализуемых модератора­ми (преподавателями, которые организуют свободные дискуссии, мозговые атаки, круглые столы, направленные на формирование коллективного реше­ния проблем).

Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципаль­ного управления Германии в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченную систему. Однако механический перенос ее в нашу стра­ну практически невозможен.

Во-первых, в отличие от Германии в России отсутствует исторически сло­жившийся клан чиновников с определенным профилем и уровнем образова­ния (университетское юридическое образование).

Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечает за­даче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров.

В-третьих, в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальному положению дел в административном уп­равлении Германии.

ВЫВОД:

В современных же условиях России важно формирование ситуационного мышления и соответствующее обучение навыкам, приемам и методам, базиру­ющимся на фундаментальных знаниях основ рыночной экономики.

В-четвертых, в переходный период в России практически невозможно по­строить жесткую систему разрядов, чинов и регламентации в процессе карьерного продвижения по службе, как это сделано в Германии, а следовательно, и соответствующую систему переподготовки и повышения квалификации работников госслужбы. Поэтому крайне важно ускорить разработку много­факторной модели чиновника российской госслужбы (в том числе по уров­ням). Без этого целенаправленно формировать систему обучения госслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономического развития зависит благосостояние всего общества в России. Очень интересная система оплаты труда государственных служащих действует в Японии. Такой подход гарантирует заинтересованность государственных служащих в эффективном управление экономикой. Возможно это и позволило такому не большому островному государству достичь столь высокого уровня развития. Конечно, следует учесть и высокий уровень коррупции Российского чиновничества, который на сегодняшний день абсолютно не заинтересован в улучшении благосостояния народа. Возможно, российское законодательство, в котором не трудно найти изъяны, касающиеся чиновничьего аппарата и его функционирования, способствует процветанию коррупции, а следовательно и ухудшает уровень исполнения государственными служащими своих экономических и социальных функций. Так как в РФ нет сложившегося клана чиновников, то необходимо его создавать, при помощи повышения квалификации и переподготовки работников государственного и муниципального управления, заимствуя интересные эпизоды подготовки кадров индустриально развитых стран.

Список литературы :

1. Handbook on Japan's civil service statistical overview. January 1996.

2. Волгин Н. А. "Германия: Эффективное решение социально-трудовых проблем." // Человек и труд.; 1995 г. №4

3. Волгин Н. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. "Экономические функции института государственной службы и механизм их


29-04-2015, 04:41