Во исполнение упомянутого Распоряжения Центробанком РФ издано Официальное распоряжение от 16 августа 2002 г. № 24-ОР, которым, в частности, разъяснено следующее:
в связи с тем, что в указанном случае собственником долей (акций) кредитных организаций остается Российская Федерация, при передаче прав Российской Федерации на акции (доли) в уставных капиталах кредитных организаций от государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений к Минимуществу России предварительное согласие Банка России на приобретение более 20 Процентов акций (долей) кредитной организации, а также уведомление Банка России о приобретении более 5 процентов акций (долей) кредитных организаций не требуется.[13]
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.
Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
Статья 7 Закона об унитарных предприятиях регулирует ответственность унитарного предприятия. Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, но не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества. Это означает, что в общем случае имущество унитарного предприятия не может быть использовано в целях, отличных от тех, для выполнения которых оно создано. Проще говоря, орган государственного или муниципального управления не имеет права требовать от созданного им унитарного предприятия денежных средств или иного имущества для погашения своих обязательств или иных специфических целей (например, для ликвидации кассового разрыва).
Подчеркнем, что речь идет не об имуществе, принадлежащем унитарному предприятию на праве собственности, а об имуществе, находящемся в унитарном предприятии на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Таким образом, фактически унитарное предприятие может на свой риск осуществлять предпринимательскую деятельность, но ответственность по рискованным операциям возмещается за счет имущества, находящегося в федеральной, региональной или муниципальной собственности.
С другой стороны, собственники имущества унитарных предприятий несут весьма ограниченную ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия. Такая ответственность может наступить только в случае, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. При этом на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам унитарного предприятия только при недостаточности имущества предприятия.[14]
В России в настоящее время насчитывается, по разным оценкам, от 9800 до 13786 федеральных государственных унитарных предприятий. В большинстве случаев они управляются собственниками недостаточно эффективно, их удельный вес в экономике страны невелик. В отношении федеральных государственных унитарных предприятий признано необходимым определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм. При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия.[15]
1.3. Государственная собственность как основа возникновения унитарного предприятия.
В последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности .Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным, началась его распродажа. Но объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается влияние государства на экономику, на формирование её реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволят укрепить нашу экономику.[16]
Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением федерацией и её субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А пункт “д.” статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению федерации федеральную государственную собственность и управление ею.
Вопросы реализации права государственной собственности определены в статьях 113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число которых входят и государственная казна Российской Федерации и её субъектов; особенности государства как собственника, осуществляющего свои правомочия через уполномоченные государственные органы; специфика унитарных предприятий, не наделённых правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др. [17]
Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «О естественных монополиях», «О федеральном железнодорожном транспорте», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интересов при осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.
Одновременно появлялись многочисленные указы Президента Российской Федерации по проблеме госсобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах федерации в конституциях и уставах по-разному определяются объекты госсобственности и режимы её использования.[18]
Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобственности снижают её потенциал. А ведь имение, единый собственник в лице . государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации» от 2 сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «О государственной собственности в экономике», «О казенных (унитарных) предприятиях», «О государственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлении государственными долями акционерных предприятий». Правительство уже подготовило проект федерального закона о государственных и муниципальных землях. Тогда появятся рациональные режимы использования госсобственности.[19]
Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объектов госсобственности и её содержании.
Это объясняется двумя причинами. Во-первых, «лавиной приватизации», которая «размыла» государственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России» отмечается, что приватизация государственных функций управления электроэнергетическим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая независимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивости госсобственности, укрепление её связей с мелким и средним бизнесом и т. п.
Во-вторых, требуется упорядочить разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре 1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности Российской Федерации...». Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации 18 марта 1992 года, выполнило свою позитивную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей о продаже предприятий (ст. 559-566). По договору продажи продавец обязуется передать в собственность покупателя предприятие в целом как имущественный комплекс. Договор подлежит государственной регистрации, а порядок её определён соответствующим законом.[20]
На практике же довольно часто федеральное правительство принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов федерации. Но здесь не меняется собственник - государство, и поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов госсобственности муниципальным образованиям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается передавать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.
Заметим, что круг объектов федеральной госсобственности определён Конституцией Российской Федерации, а объектов госсобственности регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, поэтому оправдана подготовка федерального закона о национализации.[21]
В субъектах федерации по-разному определяется состав и перечень объектов государственной собственности - в соответствующих законах, постановлениях или конкретных решениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года Законодательным Собранием было принято постановление «О разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге», а спустя два года, 1 октября 1997 года, утвержден предложенный Комитетом по управлению городским имуществом перечень объектов федеральной собственности, передаваемых в государственную собственность города
Требуется эффективное использование государственной собственности.
Так, в постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерах но обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использовании федерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирование расходов, связанных с деятельностью по управлению находящимися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфином России по фактическим затратам на эти цели в размере не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акциям. Федеральным органам поручено строже выявлять факты правонарушений со стороны Лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих или иных организациях.
Многое делается и в регионах, хотя и не без трудностей.
Например, в Законе «О государственной собственности Калининградской области», принятом Калининградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены полномочия областной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлению имуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).
Более полно и детально эти вопросы регулируются в Законе Воронежской области от 20 февраля 1997 года «Об управлении государственной собственностью Воронежской области». Там есть статьи о казне области, о создании и управлении государственными унитарными предприятиями области, об управлении долями хозяйственных 'товариществ и обществ, находящихся в областной собственности, об управлении переданными в ведение области объектами федеральной или муниципальной собственности.
Интересный опыт организации комплексного управления госсобственностью накоплен в Нижегородской области. В изданном образование федеральных органов по регулированию естественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектов естественных монополий, применяют такие методы, как ценовое регулирование, определение круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и минимального уровня их обеспечения, контроль за соблюдением нормативных требований. На практике же допускается либо чрезмерная концентрация этих функций в той или иной сфере, либо их распыление.
Нужна и более строгая координация работы. Сейчас курсы развития аналитическом труде «Организационно-правовые основы управления собственностью в Нижегородской области: региональный опыт» дано обоснование способам управления недвижимостью, государственными предприятиями и учреждениями, долями и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации, имущественными комплексами. Сделан акцент на моделях стимулирования региональной промышленности, целенаправленного регулирования рынка недвижимости и фондового рынка, инвестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разграничении функций госорганов «расщеплять» управление госсобственностью в целом. Взаимодействие органов разных уровней весьма желательно. И не случайно в постановлении Совета Федерации признано целесообразным участие государственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или имущества этих предприятий. Оно полезно и в процессе принятия мер но повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление государственными предприятиями.
Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности и т. п.[22]
Государственная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использовала ее имеет ряд принципиальных отличий по сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качестве учредителей государственных предприятий, как отмечалось, выступают не непосредственно собственники - народы РФ, субъекты в РФ и муниципальные образования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителя предприятия, субъекта хозяйствования - предпринимательской деятельности. Государственные и муниципальные органы власти выступают учредителями государственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринимательcкой деятельности с их правами и ответственностью быть не могут.
Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем желании не могут выполнять функции предпринимателя.
Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за последствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.
В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателями - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудовому коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом.[23]
Возможности для решения такой задачи на основе действующего законодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предприятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использования имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и отечественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566.[24]
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собственности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача собственником имущества и имущественных прав доверительному собственнику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необходимо для эффективного использования государственной собственности.
Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организационно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям использования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:
государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передается ему в оперативное управление (казенное предприятие);
государственное или муниципальное унитарное предприятие, имущество которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собственность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическому лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.[25]
Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д. :
Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынуждены использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах).
На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соответственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные органы несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собственность производительно функционирует на своей собственной основе.[26]
Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном казенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возможно только путем формирования своих казенных предприятий.
Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государственных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйствования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.
Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казенного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользования и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общественный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функцию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными образованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользования и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования.[27]
Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономическом отношении вопросы.
Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Прежде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъектом предпринимательства с
29-04-2015, 01:27