Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.
Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.[49]
В пунктах 1 -3 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях, регулирующих полномочия органов управления по учреждению унитарного предприятия, необходимо обратить внимание на следующее:
казенное предприятие теперь может быть не только федеральным, но и региональным (субъекта Российской Федерации) и муниципальным. ГК РФ ранее допускал создание и функционирование только федеральных казенных предприятий — на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Соответствующие изменения в ГК РФ с принятием Закона об унитарных предприятиях внесены. В данном случае законодательная коллизия не возникла. Однако в законодательные акты, устанавливающие полномочия органов региональной и местной власти (и содержащие перечень функций, выполняемых этими органами), необходимые изменения не вносились. Таким образом, реализация права на создание казенных предприятий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления откладывается, по меньшей мере, до внесения изменений в федеральные законы, регулирующие их деятельность, и, как максимум, до завершения начавшейся реформы регионального и местного управления.[50]
Казенное предприятие как коммерческая структура должно быть самофинансируемым. Правительством определен порядок финансирования деятельности коммерческих предприятий, в том числе связанной с выполнением плана-заказа и плана развития, за счет собственных доходов. Это должно стать нормой в рыночной экономике. Такая норма тем более достижима при выполнении оборонного заказа, когда возможно гарантирование фиксированного уровня рентабельности по видам продукции, как предусмотрено Законом "О государственном оборонном заказе".
Разумеется, могут быть исключения из этого общего правила, если предприятию действиями государственных организаций (собственников) наносится ущерб вследствие создания нерыночных условий выполнения обязательного задания, а также принудительных экономических или административных ограничений. В таких случаях государство обязано компенсировать ему реальный ущерб независимо от того, достаточно у предприятия доходов для финансирования производства или нет. Средства из бюджета для такой компенсации следует предусматривать в плановом порядке с целью достижения устойчивости финансового положения.
Помимо компенсации убытков, казенное предприятие вправе получать от государства финансовые ресурсы на капитальные затраты, реализацию плана развития, содержание объектов социальной инфраструктуры, однако только в тех случаях, когда у него недостаточно своих средств.[51]
Основным источником ресурсов для обеспечения расширенного воспроизводства и у казенного предприятия являются доходы и прибыль. Поэтому решающее значение для нормального воспроизводственного процесса имеет порядок распределения последних..
Но этот вопрос остается сложным и запутанным;. Гражданский кодекс не вносит в него ясности. Им предусмотрено, что продукциям: доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном .ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управления в порядке, установленном Гражданским кодексом (ст. 299.2). другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Это означает, что продукция и доходы унитарного предприятия независимо от того, находится имущество в хозяйственном ведении или оперативном управлении, принадлежат учредителю-собственнику. Следовательно, порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.
В итоге прибыль предприятия, полученная как от выполнения плана-заказа, так и в результате разрешенной самостоятельной деятельности, распределяется по нормативам, централизованно устанавливаемым государственным органом (собственником). Так называемый свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета.
Для правильного решения вопроса и обоснованного распределения доходов и прибыли необходимо признать ошибочность самой исходной посылки, рассматривающей продукцию, доходы как следствие использования имущества (капитала), а не "продуктивности" факторов производства. Согласно теории факторов производства, доход любого предприятия, в том числе унитарного, - результат всех факторов производства, т. е. труда, капитала, природных ресурсов, предпринимательской деятельности.
Непременным условием эффективности производства является то, что на всех предприятиях каждый из данных факторов получает экономическую реализацию, а субъекты собственности - участники производства присваивают соответствующую производительной силе фактора долю дохода в форме заработной платы, процента, ренты, прибыли и др. До такого первичного распределения результаты производства (продукция, доходы) должны поступать в собственность непосредственно производителя-предприятия или предпринимателя, который выполняет обязательства перед собственниками ресурсов - участниками производства.
Именно такой подход реализован в ст. 136 Гражданского кодекса, предусматривающей, что поступления, полученные при использовании имущества, принадлежат лицу, применяемому его на законном основании, т. е. предприятию-производителю или предпринимателю. Не сложно понять, что положения ст. 299.2 Гражданского кодекса противоречат ст. 136.[52]
При определении порядка распределения доходов казенного предприятия надо исходить из того, что доходы и прибыль принадлежат ему. а собственник, в свою очередь, имеет право на получение части прибыли в форме платы за пользование имуществом (процента на капитал). Это резко усилит заинтересованность всех участников производства в результатах хозяйствования, так как собственник имущества, участвующий в деле своим капиталом, коллектив предприятия - трудом, предприниматель - организаторским талантом, получают долю дохода из общего результата в меру своей эффективности.[53]
С учетом сказанного существующий механизм распределения прибыли может быть усовершенствован в различных направлениях. Целесообразно рассмотреть возможность альтернативных способов. В зависимости от форм взаимоотношения с бюджетом реальны нормативный или налоговый варианты распределения. Если прибыль, получаемая при выполнении плана-заказа, может быть распределена по нормативному методу, то полученная от осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности должна распределяться по налоговому варианту.
Потребность производства в финансовых ресурсах (капитальных вложениях, оборотных средствах) зависит от характера выпускаемой продукции, от того, насколько часто ее приходится обновлять, от степени освоенности изделий, возрастной структуры основных фондов. Поэтому нормативы должны быть дифференцированы с учетом особенностей воспроизводства. В зависимости от вида производства и его состояния прибыль, причитающаяся собственнику имущества, может изыматься в бюджет или направляться в фонды предприятия.
Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями — потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.[54]
Из сказанного следуют по меньшей мере два вывода:
— численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;
— применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая составляет ее суть.
Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.
Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).
В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью. Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести прежде всего отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его де Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей' ранее системы управления может быть:, во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок. Практическая реализация этих положений видится в следующем:
1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием — "контракт-плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной.[55]
Исходя из изложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.
При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.
Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и -даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.
Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения, установленные КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управлений' казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у «которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана.[56]
2.3 Управление государственным унитарным предприятием.
Права собственника имущества унитарного предприятия.
Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия
1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
Права собственника имущества, указанные в первых двух подпунктах пункта 1 статьи 20 представляются очевидными - по меньшей мере, они логично вытекают из норм, записанных в других статьях Закона об унитарных предприятиях. Вместе с тем; обратим внимание на то, что права руководства унитарного предприятия ограничены и в принятии решений об участии в некоммерческих объединениях — то есть при осуществлении отношений, которые вряд ли могут оказать какое-либо непосредственное влияние на финансовые показатели его деятельности.
3) определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
Реализация этого права на практике, прежде всего, означает, что собственник имущества может (и должен) устанавливать перечень показателей финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, а также контролировать их выполнение. По существу, такое положение более характерно для предприятий, действующих в рамках плановой экономики (административной системы). Однако, по-видимому, у разработчиков закона имелись достаточно веские основания для введения нерыночных методов управления.
На федеральном уровне состав плана финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий пока не утвержден. После принятия Закона об унитарных предприятиях такая мера представляется вполне рациональной. По нашему мнению, не менее эффективной может оказаться разработка типовых планов или программ деятельности унитарных предприятий на отраслевом уровне. Подчеркнем, что речь идет не о бизнес -планировании (основной целью которого является рационализация использования ресурсов и достижение максимальной рентабельности), а именно о планировании деятельности (аналог техпромфинплана), целью которого является централизованное установление основных показателей, определение необходимых видов ресурсов и частичное наделение ими.
4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
Положения данного пункта представляются недостаточно точными: из текста непонятно, кем разрабатывается проект устава - собственником имущества или руководством создаваемого предприятия; в общем случае руководитель унитарного предприятия может быть назначен и назначается до начала формирования уставного капитала. Также не вполне понятно, какова процедура внесения изменений в устав унитарного предприятия - предоставлено ли право разработки и внесения таких изменений исключительно собственнику имущества, или руководитель унитарного предприятия имеет право (или обязан) разрабатывать и представлять на утверждение проект изменений в устав, исходя из финансового состояния предприятия и изменений законодательной и нормативной базы.
5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6) формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
Порядок реорганизации и ликвидации унитарного предприятия установлен отдельными статьями Закона об унитарных предприятиях. Что же касается права формирования уставного фонда (а в названии статьи 20 речь идет именно о правах), то это, скорее, обязанность, так как никто иной формировать уставный фонд унитарных предприятий не может.
7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
В отношении руководителя и главного бухгалтера Трудовым кодексом РФ, вступившим в силу с 1 февраля 2002 года, предусмотрены дополнительные условия и обязанности. Поэтому трудовые договоры с ними должны были быть пересмотрены еще в 2002 году. Если этого сделано не было, вступление в силу Закона об унитарных предприятиях является обстоятельством, которое делает такой пересмотр обязательным. Кроме того, при заключении (перезаключении) трудовых договоров с руководителями унитарных предприятий следует учитывать, что отдельными статьями Закона об унитарных предприятиях установлены особенности выполнения ими трудовых обязанностей и ужесточена ответственность за результаты деятельности предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что назначение на должность руководителя федерального унитарного предприятия, а также согласование приема на работу главного бухгалтера унитарного предприятия осуществляется федеральным органом исполнительной власти.
9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона о бухгалтерском учете представляемая годовая бухгалтерская отчетность должна быть утверждена в порядке, установленном учредительными документами организации. То есть предполагается, что отчетность заинтересованным пользователям (в число которых входят и собственники имущества унитарных предприятий) должна представляться уже утвержденной. Поэтому представляется логичным, что реализация данного права, по-видимому, потребует уточнения законодательства о бухгалтерском учете или издания дополнительных подзаконных актов, не противоречащих документам системы нормативного регулирования бухгалтерского учета. Скорее всего предполагается, что показатели деятельности унитарных предприятий после составления и представления годовой отчетности должны рассматриваться на балансовых комиссиях (или иных мероприятиях, аналогичных общему собранию акционеров акционерных обществ или участников обществ с ограниченной ответственностью). Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что утверждение бухгалтерской отчетности федеральных унитарных предприятий производится федеральным органом исполнительной власти.
10) дает
29-04-2015, 01:27