Референдум в России

Содержание

Введение . 3

Глава I. Развитие института референдума. 7

1.1 Понятие и значение референдума и плебисцита. 7

1.2.Сравнительный анализ института референдума в России и за рубежом. 13

1.3. Референдум в России до принятия Конституции Российской Федерации. 21

Глава II. Правовое регулирование института референдума в России. 26

2.1. Конституция РФ – как основной источник закрепления института референдума. 26

2.2. Федеральное законодательство о референдуме. 28

Глава III. Практика реализации института референдума в субъектах Российской Федерации. 46

3.1. Законодательство субъектов РФ о референдумах. 46

3.2. Референдум как способ волеизъявления населения субъектов РФ. 57

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .. 64

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... 67

Введение

В связи с болезненностью и нестабильностью развивающегося в нашей стране процесса демократизации часто слышны упреки на бедность отечественной истории демократическими традициями. Их недостаточностью подчас объясняются все беды сегодняшнего Отечества. Однако дело совсем не в слабостях российских традиций (в том числе и избирательных), а в том, что на протяжении более чем 70 лет эти традиции последовательно игнорировались. По этому поводу удачно высказался С.Егоров: «Поскольку мы выступали в роли созидателей неведомой миру и истории новой советской государственности и демократии, то считали для себя недостойным учиться у кого-либо и чему-либо».1 Упорно не замечалось то, что отдельные институты и принципы различного типа демократической государственности имеют общечеловеческий характер, и то, что «та» история есть предпосылка для существовавшего «коммунистического будущего».

Становление современной российской государственности - крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов. Отражением этих процессов явился и новый подход к способам и порядку формирования государственных органов.

Несомненно, большое значение в процессе демократизации государства, в процессе развитии конституционализма занимает институт непосредственного участия народа в управлении государством в форме выборов и референдумов.

Актуальность рассматриваемой темы очевидна. Конституция РФ 1993 года объявила референдум и выборы высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением.

Для того чтобы референдум точнее выражал волеизъявление народа, ему должно предшествовать свободное и всестороннее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Отечественная правовая наука считала, что процедура народного го­лосования "создаёт оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов"[1] . Здесь есть известная доля истины: в истории, в том числе недавней, были слу­чаи, когда определённая группировка захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота, либо же подготовленным подобием выборов или ре­ферендума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. По­мимо того, нужно указать на такие традиционные проблемы не­посредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, про­блема явки и кворума, проблема осведомлённости голо­сующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несоглас­ного меньшинства, а также новоявленные проблемы по­следнего времени, как-то: не подконтрольность финансо­вых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, об­ман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рек­ламные компании, вмешательство видео и теле-демократии.

Опыт показал, что оценка референдума как института прямой демокра­тии не может быть однозначной. Этот способ принятия решения имеет не­мало как сильных, так и слабых сторон. В связи с вышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума РФ, его роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.

В настоящее время конституции многих государств предусматривают. .возможность или обязательность в ряде случаев проведения референдумов. Инициатива проведения референдума предоставляется главе государства, правительству, общественным организациям. На общенациональный референдум могут выноситься важнейшие вопросы политической жизни страны — при­нятие конституции и поправок к ней, изменение формы государственного устройства или формы правления, принятие новых или отмена каких-либо действующих законов, вступление страны в международную организацию, присоединение к межгосударственному соглашению.

Латинское слово referendum означает «то, что должно быть со­общено». Родинойреферендумов принято считать Швейцарию. На протяжении веков высшим органом власти Швейцарской конфедерации оставались народные собрания кантонов. Не­сколько раз в год собирался выборный парламент конфедерации, но решения его депутатов не имели окончательного характера — они принимались adreferendum, т.е. для сообщения народным собраниям, и только после их одобрения вступали в силу.

В политической практике демократических государств референдум не подменяет, а дополняет механизмы представительной демократии. Совре­менный либерализм не склонен переоценивать референдум как инструмент народовластия, в отличие от радикальных демократов XVIII в. — последова­тельных сторонников идей прямой демократии. Так, Ж.-Ж. Руссо полагал, что ни одно политическое решение, ни один закон, не одобренные самим народом, не имеют обязательной силы.

Целью работы является раскрытие самого понятия и порядка функционирования института референдума в РФ, выявление имеющихся правовых пробелов и формулирование предложений по совершенствованию механизмов референдума. Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:

1) показать процесс развития института референдума в мировой и отечественной политической и юридической практике;

2) представить, как отображен институт референдума в современном Российском законодательстве;

3) проанализировать практику проведения референдумов в России;

4) дать оценку политической и правой эффективности института референдума в РФ;

5) определить потенциал использования института референдума в процессе становления современной российской государственности.

В процессе исследования использовались как фундаментальные научные труды, так и материалы периодических изданий. Из последних хотелось бы выделить работы исследователей института референдума: Веденеева, Князева, Морозовой, Егорова, Незнамовой.

В современных условиях стержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должно стать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передаче парламентариями

Глава I. Развитие института референдума.

1.1 Понятие и значение референдума и плебисцита.

Понятиями, близкими к «референдуму» можно считать плебисцит, всенародный оп­рос, всенародное обсуждение. Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

Референдум (от латинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее обще­государственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.

Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае
понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование
избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее
важным для страны вопросам, по территориальным, международным
проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голо­
совании за единственную кандидатуру на должность президента)[2] .

Впро­чем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избира­телям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называ­ют и референдумом (Египет), и плебисцитом. (Пакистан). Правда, ис­пользуя эти термины, нужно иметь в виду точность их
перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые
обозначения не всегда совпадают.

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необхо­димо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция РСФСР 1937 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: опрос по своему смыслу ограничивается выявлением мнения населения, а не принятие решения избирателями. Таким образом, юридические последствия и юридическая сила у опроса и референдума – разная.

Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательны­ми правами, по вынесенному на это голосование вопросу.

Референдум (плебисцит) — один из важней­ших способов осуществления прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Одна­ко значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выноси­мые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неодно­кратно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори­тарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при пре­зиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение).

Нужно отметить, что для того, чтобы референдум не превратился в фикцию, его проведение требует полной гласности, справедливой пуб­ликации различных мнений, большой предварительной работы по разъ­яснению формулы референдума и его последствий. Референдум по тако­му сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без пред­варительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакци­онные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой вфашистской Германии для одобрения территориальных захватов.

Необходимо отметить, что референдум не является повсеместным и обязательным институтом. Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всег­да господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великоб­ритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется ре­ферендум и во многих азиатских странах.

Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне).[3]

Для проведения референдума устанавливаются определенные условия. Инициатива референдумаможет исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен.[4]

Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент; все это связано с тем, что на институт референдума серьезно влияет форма правления в государстве (парламентская или президентская республика). Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).[5]

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный ; («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голо­сов: им считается вариант, набравший наибольшее число положитель­ных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значитель­ное число голосов, считаются отвергнутыми.

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называется формулой референдума. Законодательство уста­навливает пределы допустимого использования института референдума. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайно­го или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Также, нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер.

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, воен­ного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.

Организация референдумааналогична организации выборов (спис­ки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референду­му, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности пар­ламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюлле­теней, изготовленных уполномоченными на то государственными орга­нами (на выборах могут использоваться и неофициаль­ные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специаль­ным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязатель­ным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.

Определение итогов референдума является очень важной процедурой. Как правило, референдум при­знается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зареги­стрированных избирателей, а решение считается принятым, если боль­шинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на пред­лагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автоно­мии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).[6]

Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избира­тельных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная ин­станция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Амери­ки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.

Таким образом, референдум, как форма непосредственной демократии, явление далеко не новое. В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Он нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом, однако, рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.

1.2.Сравнительный анализ института референдума в России и за рубежом.

Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочис­ленны. Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (пос­ледний проводится на территории субъекта федерации, автономного об­разования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом слу­чае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосу­дарственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Вен­грии). Факультативный референдум означает, что решение по предлага­емому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референ­дум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкно­венным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конститу­ционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяс­нить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирате­лей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимают­ся на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референду­ма избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (напри­мер, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, напри­мер при принятии закона). Есть и иные классификации: конституцион­ный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), администра­тивный референдум (по вопросам устройства территории государства, в системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум


29-04-2015, 03:36