Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. В референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых – 32 937 630, или 58,4 %, проголосовало за принятие Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России.

Глава II. Правовое регулирование института референдума в России .

2.1. Конституция РФ – как основной источник закрепления института референдума.

Одной из новелл Конституции РФ 1993 г. является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (ст. 3) как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы «Основы конституционного строя» получает в следующей, второй главе Конституции, закрепляющей основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, в ст. 32 которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в референдуме.

Также, нужно отметить, что Конституция Российской Федерации предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.

Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя рассматривать отдельно от содержа­ния норм других статей Конституции. В частности ч.2 ст. 66 определяет, что устав края, области, города федераль­ного значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствую­щего субъекта Рос­сийской Федерации. Это прямое конституционное предпи­сание. Отсылка к ч.3 ст.3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы не­коррект­ной, так как в данном случае сама Конституция предписывает при­нятие устава представительным органом, а не вынесение его на ре­ферендум.

Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Кон­ституции это полно­мочие было закреплено за Съездом на­родных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обуслов­лено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политиче­ски поляризованным пар­ламентом могло бы превратить ре­ферендум не в инструмент разре­шения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится един­ственным субъектом, обладающим этим правом.

В соответствии со ст.84 Конституции, Президент Россий­ской Фе­дерации назначает референдум в соответствии с федеральным кон­ституционным законом. Последний преду­сматривает условия обяза­тельного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей. В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как выс­шем непосредственном выражении власти народа, что мо­жет и явиться основанием для установления особой юриди­ческой силы, решений принятых на референдуме. Проведе­ние референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться нормам законо­дательства о референдуме субъектов Российской Федера­ции, принимаемого в соответствии с основами конституци­онного строя Российской Федерации и конституцион­ными нормами, регулирующими право граждан участвовать в рефе­рендуме (ст.32 Конституции).

Часть вторая статьи 130 Конституции РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Местный референдум может использоваться в двух формах:

во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае он проводится по мере необходимости и используется для принятия решений, наряду с выборными органами местного самоуправления;

во-вторых, как избранная населением форма само­управления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения[16] .

Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

2.2. Федеральное законодательство о референдуме.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 г. Этот акт является во многом противоре­чивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Рос­сийской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду на­родных депутатов отклонять требования о назначении ре­ферендума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей пол­нотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересо­ван в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти се­рьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом «О референдуме РСФСР»[17] , принятым 16 октября 1990 г., было проведено 17 марта 1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как свое­образный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью.

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г. состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 г.) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Госу­дарственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установ­лено, что выборы считаются состоявшимися, если число действи­тельных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистриро­ванных избирателей.

Избирательная кампания 1993 г. проходила в сложный период -
трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на
всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества
оппозиции, все оппозиционные партии получили право
на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно
возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направлен­ности средства массовой информации. Политический режим сохранял
прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Конституция РФ предусмотрела необходимость приня­тия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"[18] . Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное го­лосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Ре­ферендум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом во­просы проведения общероссийского референдума регламентируются Феде­ральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации[19] ».

Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действую­щим законам и другим вопросам государственного значения. Законом регламентируется характер вопросов, выноси­мых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) изменения статуса субъектов РФ

2)досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государствен­ной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Пре­зидента, Государственной Думы или досрочного формиро­вания Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) принятия и изменения федерального бюджета, использования и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4) введение, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, и также освобождения от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспече­нию здоровья и безопасности населения;

6) амнистии и помилования.[20]

Вопросы, выносимые на референдум Российской Феде­рации не должны ограничивать или отменять общеприз­нанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Таким образом, закон ограни­чивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституцион­ные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут быть предметом всенародного голосования.

Также, следует уделить внимание тому, что закон реализует право человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено в ст.32 Конституции РФ ч.1, ст.3 ч.2. Положения данной статьи непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая предписывает, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

- принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;

- голосовать и быть избранным на подлинных демократических периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

- допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы власти, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы. Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т.е. высшим среди форм непосредственной демократии.

В части третьей комментируемой статьи названы формы непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан в управлении делами государства.При проведении референдума Российской Федерации действуют общие прин­ципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически об­щими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме — не случайно они закреп­лены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие
в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума
никто не может быть принужден к выражению своих мне­ний и убеждений или отказу от них. В референдуме имеет право участвовать каждый граж­данин Российской Федерации, достигший на день проведе­ния референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за преде­лами территории Российской Федерации, обладает всей пол­нотой прав на участие в референдуме. Не имеет права уча­ствовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Референдум в соответствии со ст. 14 Закона не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) резуль­татов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации" применяются нормы названного Федерального закона (пункт 7 статьи 1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации" устанавливает стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые в установленном законом порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).

Необходимо отметить, что инициатива проведения ре­ферендума Российской Федерации принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в сово­купности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;

2) Конституционному Собранию в случае, предусмотрен­ном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.[21]

Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматрива­ет участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициати­вой о проведении референдума Российской Федерации, мо­гут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.

Необходимо отметить, что Федеральный закон регулирует порядок организации инициативной группы и ее работу[22] . Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной груп­пы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в те­чение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает
решение о регистрации инициативной группы, выдает ей
регистрационное свидетельство и извещает об этом Цент­ральную избирательную комиссию РФ и избирательные ко­миссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об­ жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию
РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициа­тивной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Фе­дерации".

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения ре­ферендума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, вы­носимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного за­кона, принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной груп­пы и копию своего постановления в Центральную избиратель­ную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет со­ответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федераль­ного Собрания Российской Федерации и инициативную груп­пу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится поста­новление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициатив­ная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Кон­ституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собра­ния в соответствии с порядком, определенным Федераль­ным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для све­дения в палаты Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации назначает Прези­дент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российс­кой Федерации с соответствующим запросом. Конституцион­ный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотрен­ных Конституцией Российской Федерации, и в течение ме­сяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В слу­чае признания Конституционным Судом соблюдения требо­ваний, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обя­зан назначить референдум не позднее 15 дней со дня по­ступления к нему решения Конституционного Суда. В слу­чае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституцион­ным законом, прекращаются.

Президент РФ издает Указ


29-04-2015, 03:36