Референдум в России

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;

б) о формировании состава органов местного само­управления, персональном составе этих органов;

в) о принятии или об изменении бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

г) о принятии чрезвычайных или срочных мер по обес­печению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть также вынесе­ны вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

И хотя Федеральный закон сформулировал круг во­просов, которые могут быть вынесены на местный рефе­рендум, спор по этому поводу продолжается - уже в Кон­ституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Алексан­дров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Фе­дерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации" о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведе­нии досрочных выборов органов местного самоуправления[30] .

Аргументируя конституционность оспариваемых поло­жений, Конституционный Суд отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Фе­деральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназ­начение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непо­средственное выражение власти народа, по смыслу Кон­ституции РФ, не может быть направлен на отрицание со­стоявшихся выборов, также являющихся высшим выраже­нием власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выбо­рах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятель­ностью органов местного самоуправления и их должност­ных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муни­ципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и сво­боды человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на ре­ферендум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Фе­дерации и законодательству субъектов Федерации.

Важные моменты при проведении местного референ­дума – от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения.

Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.

Первая – инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих винициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального
образования. Вторая группа субъектов права назначения местного референ­дума — представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательной собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон "О референдуме Санкт-Петербурга" достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга.
Третья группа — главы городов федерального значения: мэр
Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума
законодательно закреплен.

Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.

Согласно исследуемому законодательству право назначения референдума принадлежит: главе местного образования — мэру Москвы и главе местной администрации (главе местного самоуправления);
представительному органу — Московской городской Думе, Законодательному собранию Санкт-Петербурга, представительному
органу местного самоуправления, и в соответствии со ст. 76 Устава г. Москвы решение о проведении местного референдума при­нимает районное собрание, выполняющее полномочия представи­тельного органа в районной управе.

В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления,порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономер­ные различия.

Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти.

По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума.

Если на референдум выносится вопрос об отрешении от долж­ности мэра, Дума принимает постановление о проведении город­ского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа де­путатов.

В Санкт-Петербурге назначение местного референдума произ­водится:

решением представительного органа местного самоуправле­ния — по собственной инициативе или по требованию не менее 5 процентов граждан, обладающих правом участия в референдуме;

главой местной администрации (местного самоуправления); случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован, — по требова­нию граждан в количестве не менее 5 процентов от числа избира­телей соответствующего муниципального образования.

Назначение референдума Санкт-Петербурга происходит только Законодательным собранием: решение считается принятым, если а него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Отсюда следует, что исполнительная власть не может напрямую использовать референдум как некое властное средство для решения собственных задач, минуя представительный орган.

В соответствии со ст. 12 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области»[31] инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, представительным органам, а также главе муниципального образования, главе администрации города, района.

Решение о назначение местного референдума в Саратовской области в соответствии со ст. 13 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» принимает представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов. Следует отметить, что необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора (п. 2 ст. 13).

Федеральным законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"[32] закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения, принятого на референдуме: решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, госу­дарственными должностными лицами или органами местного самоуправления;

принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию): орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуе­мый для реализации решения, принятого на местном референдуме.

Законодательство субъектов Федерации повторяет и конкретизирует данные положения. Так, московский закон (ст. 28) повторяя положения федерального закона, закрепляет, что "принятое на
референдуме решение и результаты голосования в целом по городу
подлежат опубликованию", и устанавливает срок: "не позднее трех
дней после определения результатов референдума Москвы". Далее
идет порядок вступления в юридическую силу решения — "принятое на городском референдуме решение вступает в силу со дня его
официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме".

Московский закон (ст. 30). закрепляя положения федерального закона ("Решение, принятое на референдуме, является об­щеобязательным и не нуждается в утверждении органами зако­нодательной и исполнительной власти"), дополнительно уста­навливает территорию действия и порядок изменения и отмены решения: "Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или
изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме". Законодатель обязывает компетентный орган государственной власти не только принять дополнительный правовой акт, если таковой необходим для реализации решения, но и установить срок для его принятия: "Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней после вступления,
в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк
подготовки данного правового акта".

Отдельно оговорена процедура вступления вюридическую
силу закона г. Москвы в случае положительного решения на референдуме: "Внесенный на референдум проект Закона города.
Москвы в случае положительного решения считается принятым и
подписывается мэром Москвы".

Закон "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" (ст. 12), воспроизводя положение федерального закона о том, что решение принятое на местном референдуме, не нуждается вдополнительном утверждении, закрепляет, во-первых, его обязательность и перечисляет субъекты, на которые распространяет свое действие решение референдума: "Решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, органами местного самоуправления и гражданами..." Во-вторых, обозначает территорию действия решения: "Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории муниципального образования". В третьих, устанавливает порядок измене­ния или отмены решения местного референдума: оно "может быть сменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме, либо признано недействительным в установленном законом порядке по решению суда, арбитражного суда".

В соответствии со ст. 39 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» решение принятое на областном или местном референдуме является общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении какими – либо органами государственной власти или местного самоуправления. Решение, принятое на областном или местном референдуме действует на территории всей области и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом областном референдуме (п. 2, п. 3 ст. 39).

Несомненно, детальное регламентирование вступления в за­конную силу решения местного референдума — одна из гарантий его реализации.

Ст. 31 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга", помимо установления обязательности решения референдума, закрепления перечня субъектов, на которые распро­страняет свое действие решение референдума, отсутствия необ­ходимости в дополнительном его утверждении, регламентации порядка его изменения или отмены, обязывает компетентный орган государственной власти установить срок для принятия до­полнительного правового акта, если таковой необходим для реализации решения: "Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган государственной власти Санкт-Петербурга, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта".

В ст. 29 закрепляется обязанность Санкт-Петербургской из­бирательной комиссии в определенный законом срок опубликовать решение референдума: "Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение и итоги голосования в целом по Санкт-Петербургу подлежат официальному опубликованию (обнародо­ванию) Санкт-Петербургской избирательной комиссией не "позднее трех дней после определения результатов референдума".

Устанавливается также порядок вступления в юридическую силу решения: "Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение ступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) Санкт-Петербургской избирательной комиссией, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, приня­то на референдуме".

Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области.

3.2. Референдум как способ волеизъявления населения субъектов РФ.

Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной) институты и должностные лица государства приобретают в результате свободно выражаемой в той или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную власть правомерной и легитимной.

Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на ряд вопросов.

Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования[33] , а также отношение населения к строительству какого-либо объекта, например атомной станции или завода.

Примером первой ситуации может послужить Тюменская область, где осенью 2001 года в 18 из 22 районов области успешно прошли референдумы по вопросу укрупнения муниципальных образований[34] .

Процесс укрупнения муниципальных образований преследовал несколько целей, в том числе и то, что отказ от поселенческой модели местного самоуправления и произведение укрупнения позволяют более эффективно расходовать средства и осуществлять контроль за равномерным их распределением по территории муниципального образования. Также ожидалось, что значительно сократится штат чиновников.

Таким образом, нужно отметить, что все эти действия могут повлечь далеко идущие последствия. Это видят многие политики, в частности, Союз правых сил – партия, у которой есть своя программа поддержки местного самоуправления. В июле 2001 года в муниципальных образованиях юга Тюменской области побывала Ирина Хакамада, которая предприняла эту поездку специально в связи с намечавшимися референдумами.

Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в нашей стране региональный экологический референдум, на котором решался вопрос о согласии населения Костромской области с размещением и строительством атомной станции в Костромской области. Отрицательно на вопрос, вынесенный на референдум, ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме.

Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики, концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов.

Хотелось бы отметить последствия проведения этого референдума. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выходить с инициативой о проведении аналогичных референдумов в своих регионах.

Летом 1998 года, то есть через полтора года после проведения анти-атомного референдума, в Костромской областной суд была подана жалоба от нескольких граждан, проживающих в поселке Чистые Боры и городе Буй (где планировалось разместить АЭС), о нарушении их прав и свобод в связи с проведением референдума по вопросу строительства Костромской АЭС.

Правовым основанием жалобы послужило Заключение Аналитического центра по правовой политике Президента РФ, подписанное заместителем директора Института государства и права Российской академии наук, профессором Иконицкой И.А. В этом документе делается необоснованный с правовой точки зрения и нелогичный вывод о незаконности как Постановления Костромской областной Думы от 25 апреля 1996 г., назначившего дату проведения референдума, так и самих результатов референдума. Правовое значение данного заключения весьма спорно, поскольку его исходящий номер идентичен исходящему номеру такого же Заключения о незаконности планируемого референдума по Ростовской АЭС. Это, очевидно, свидетельствует о том, что оба заключения были под копирку подготовлены по заказу Минатома, увидевшего в Костромском референдуме и возможных референдумах в других регионах угрозу прекращения дальнейшего строительства атомных станций в нашей стране.

Несмотря на то, что обжалование результатов референдума не подсудно суду общей юрисдикции, и в жалобе не был указан ответчик, дело было принято к производству. Судья собственным определением привлекла к участию в деле в качестве заинтересованной стороны Костромскую областную Думу и Костромское общественное экологическое движение "Во имя жизни"[35] .

По просьбе движения "Во имя жизни" в процессе приняли участие юрист Института "Экоюрис" Екатерина Хмелева и адвокат Московской областной коллегии адвокатов, консультант Института "Экоюрис", Екатерина Гречушкина.

После нескольких месяцев судебных слушаний, несмотря на обоснованную правовую позицию в защиту референдума, доказывающую полную несостоятельность доводов заявителей, 25 января 1999 года судьей Костромского областного суда В.В. Царевой было принято решение об удовлетворении жалобы.

В своем выступлении в прениях представитель Костромской областной Думы высказал надежду, что в решении суда "принципы Конституции Российской Федерации, законность восторжествуют, высшая непосредственная власть народа, выраженная гражданами Костромской области на референдуме, обретет подтверждение в духе правового и демократического государства".

К сожалению, суд не смог оправдать этих надежд, встать на защиту конституционных прав граждан и доказать свою независимость от давления атомного лобби, которое было очевидно в ходе судебного процесса.

Решение Костромского областного суда было обжаловано в Верховный Суд РФ и пока еще не вступило в силу. Но мне кажется, что именно сейчас необходимо опубликовать имеющие огромное общественное значение процессуальные документы, обосновывающие незаконность и неправомерность этого решения суда, которое фактически перечеркнуло голоса трехсот тысяч граждан, высказавшихся против строительства АЭС.

Нужно отметить, что нельзя равнодушно относиться к сложившейся ситуации. Это был


29-04-2015, 03:36