о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голо­сование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Ука­за. Проведение выборов Президента РФ, федеральных ор­ганов государственной власти, органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации, органов местного са­моуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Централь­ной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее дей­ствия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комис­сия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).

Закон обязывает суды и органы прокуратуры организо­вывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов граж­дан, имеющих право на участие в референдуме образуют­ся участки референдума. Эти участки образует глава мест­ной администрации по согласованию с соответствующей тер­риториальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из рас­чета не более 3000 граждан на каждый участок референду­ма. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по про­ведению референдума подлежат обязательному опублико­ванию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.

Список граждан, имеющих право на участие в рефе­рендуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой ме­стной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администра­ции направляет в участковую комиссию по проведению ре­ферендума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории свое­го участка.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации" введено понятие "регистрация участников референдума"(статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении этих функций.

В целях устранения "двойного учета" уточнен порядок составления участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона основанием для включения гражданина РФ в эти списки на конкретном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. Здесь необходимо отметить значение понятия «преимущественного проживания»: оно является дискуссионным, потому как, не совсем ясна его сущность. По-моему мнению, таких понятий следует избегать и не применять в законодательстве.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» достаточно четко регулирует процедуру образования участков референдума, раскрывает процедуру составления списков граждан, участвующих в референдуме.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека могут быть ограничены Федеральным законом только в той части, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, в пункте 6 статьи 18 Закона применительно к проведению референдума включено положение о том, что при их проведении военнослужащие, проходящие воинскую службу по призыву в воинских частях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в списки не включаются, если они не являлись жителями данного муниципального образования на момент призыва (пункт 6 статьи 18).

Списки граждан, имеющих право на участие в рефе­рендуме представляются для всеобщего ознакомления непозднее чем за 30 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину Российской Федерации предоставля­ется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имею­щих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая ко­миссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заяви­телю ответ в письменной форме с изложением мотивов при­нятого решения. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению рефе­рендума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (за­явление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума— немедлен­но. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, после начала подсчета голосов запрещается.

Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдуме Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации, общественные объе­динения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федера­ции, за или против участия в нем, за или против законопро­екта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Следует отметить, что в главе V Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляются правила проведения агитации при проведении выборов и референдумов. Запрещается проводить агитацию, распространять лю­бые агитационные материалы:

1) федеральным органам государственной власти, орга­нам государственной власти субъектов РФ, органам местно­го самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;

2) воинским частям, военным учреждениям и организа­циям;

3) благотворительным организациям и религиозным объе­динениям;

4) членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному вре­мени накануне дня, предшествующего дню проведения ре­ферендума Российской Федерации. В день проведения ре­ферендума и в предшествующий ему день агитация запре­щается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением инфор­мационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денеж­ным средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подножных агитационных материалов либо об иных нару­шениях установленного порядка проведения агитации, впра­ве обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помеще­ниях, имеющих историческую, культурную или архитектур­ную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные орга­ны, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государ­ственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за ила против вопроса, вынесенного на референдум.

Таким образом, необходимо отметить, что законодатель вводит необходимые меры защиты, чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 19 закрепляет, что избирательные округа должны образовываться при соблюдении принципа их примерного равенства по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях – не более чем на 15 процентов, при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать указанный предел, но не более, чем на 30 процентов.

Нормы Федерального закона, касающиеся вопросов статуса кандидатов, зарегистрированных кандидатов, агитации и финансирования при проведении референдумов, призваны исключить возможность злоупотреблений при проведении агитации, финансировании кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками своих избирательных кампаний, а также злоупотреблений должностным и служебным положением кандидатов, зарегистрированных кандидатов.

Что касается финансирования организации и проведения референдума, осуществляемого комиссиями референдума, то в Законе закреплен принцип исключительно бюджетного финансирования. В случае отсутствия бюджетного финансирования предусмотрен механизм получения соответствующими комиссиями кредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46 Федерального закона).

Правовое обеспечение равных условий доступа к агитации через средства массовой информации содержится в статьях 39, 40, 41 Федерального закона: предоставление бесплатного эфирного времени, равные условия доступа к платному эфирному времени, печатным площадям периодических печатных изданий.

В бюллетенях для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "за" или "против", под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме Российской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его запол­нения. При вынесении на референдум проекта закона Цент­ральная комиссия решает вопрос о целесообразности приобретения к каждому бюллетеню для голосования текстов вынесении на референдум проекта закона и действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме Российс­кой Федерации утверждаются Центральной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Федерации и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума Российс­кий Федерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащих­ся в них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Центральная комис­сия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия при­знает решение принятым, если за него в целом по Россий­ской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум вы­носились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голо­сов, то все варианты считаются отклоненными.

Постановлением Центральной комиссии результаты го­лосования в отдельных субъектах РФ могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федераль­ного конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная комиссия впра­ве поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародова­ния) постановления Центральной комиссии.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосова­ния в целом по Российской Федерации подлежат официаль­ному опубликованию (обнародованию) Центральной комис­сией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ,

Решение, принятое на референдуме Российской Феде­рации, является общеобязательным и не нуждается в до­полнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реа­лизации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.

Необходимо отметить, что лица, препятствующие свободному осуществлению граж­данином РФ его права на участие в референдуме путем под­купа, обмена, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведо­мо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих пра­во на участие в референдуме, или иным путем либо препят­ствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответствен­ность в соответствии с федеральными законами[23] .

Таким образом, необходимо отметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме.

Однако, необходимо также отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно.

Глава III. Практика реализации института референдума в субъектах Российской Федерации.

3.1. Законодательство субъектов РФ о референдумах.

Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Феде­ральный закон РФ от 22 апреля 1995 г. (в ред. ФЗ от 22.04.1996) «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривают местный референдум как форму непосредствен­ной демократии[24] .

Местный референдум - это голосование населения со­ответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д.

На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей дан­ного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объедине­ние противоречивых интересов различных групп населе­ния и выяснение воли большинства. Вместе с тем, возмож­ны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у пред­ставительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным обра­зом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как поря­док его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных об­разований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необхо­димо отметить, что очень важно найти разумный правовой ба­ланс между региональным и местным правотворчеством, со­блюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-пра­вового регулирования этих отношений на региональном и мест­ном уровне сосредоточено, в соответствии с современным под­ходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерально­го закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодатель­ства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике ре­гионального законодательства о местных референдумах.

Заметим, что возможность проведения местных референду­мов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Боль­шинство субъектов РФ предусматривают существование специ­ального закона, регламентирующего порядок проведения мест­ных референдумов[25] . При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения — субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов. Так, в Москве и Московской области приняты: Закон "О местном референдуме в Московской области" от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 "О референдуме города Москвы"[26] , в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга" от 18 июня 1996 г. № 72-29[27] , "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" от 6 июля 1996 , № 80-36[28] . Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.

С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения:

ст. 1 Закона "О референдуме города Москвы": "Референдум города Москвы — голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы — проводится на всей территории города Москвы";

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О местном референдуме в Санкт-Петербурге": "местный референдум — форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом";

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга": "референдум Санкт-Петербурга — голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум".

Нужно отметить, какие вопросы можно выносить на местный референдум, а какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномо­чий выборных органов и должностных лиц местного само­управления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действо­вавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Изданный в сентябре 1997 года Фе­деральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации"[29] высказался на сей счет весьма недву­смысленно . В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены во­просы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации,


29-04-2015, 03:36