Процедура заключения международных договоров

соот­ветствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о со­хранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Бе­рингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074[28] ), подписан­ная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658[29] .

При этом Правительство вправе в случае необходимости предста­вить Президенту предложение о внесении на ратификацию международ­ного договора, решение о подписании которого было принято Прави­тельством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоя­тельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к мо­менту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факто­ров Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительст­вом.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство принимают решения о подписании международных дого­воров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительст­во. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вно­симых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесе­нии на ратификацию международных договоров представляются соот­ветственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими феде­ральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратифика­цию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международ­ные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмот­рения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономичес­ких и иных последствий ратификации договора, так и выполнение выте­кающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим вхо­дящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президен­том было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. № 530-рп[30] ), подписанное в соответст­вии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было вне­сено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постанов­ление от 27 ноября 1995 г. № 1168[31] ).

По результатам рассмотрения вопроса о внесении международно­го договора на ратификацию или о представлении международного до­говора Президенту для внесения на ратификацию Правительство прини­мает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международно­го договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами ре­шений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ра­тификацию Соглашения о товарообороте и производственной коопера­ции в области машиностроения на взаимоувязанной основе»[32] и от 16 ян­варя 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту Россий­ской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР»[33] . Подобным образом принимаются Правительством соответст­вующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному догово­ру (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия меж­дународного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приос­тановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального тек­ста международного договора, обоснование целесообразности его рати­фикации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами ис­полнительной власти заверяются копии официальных текстов междуна­родных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Прези­денту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, приня­тие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти[34] .

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию междуна­родных договоров представляются соответственно Президенту и в Пра­вительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо сов­местно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же по­рядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утвержде­нии, о принятии международных договоров в форме федерального зако­на (ст.20), о присоединении к международным договорам, осуществляе­мом в форме федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по согла­сованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о пре­кращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста международного договора заверяется в та­ких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ заключение Правительства. Согласно этой нор­ме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть вне­сены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматри­ваемых при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона), не является закрытым. Иными, требующими учета последст­виями являются, например, последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РФ осуществляется в со­ответствии с Конституцией в форме федерального закона.

Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по неогра­ниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения. Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президен­та и Правительства, представляющих международные договоры на ра­тификацию) законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратифи­кации международного договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. иск­лючается возможность внесения законопроекта, предполагающего рати­фикацию уже вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и выраже­ние согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту. По итогам рас­смотрения законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы, очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий договор (дать поручение о внесении Правительством) или обосновать несвоевременность его ратификации (по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка).

Порядок действий Государственной Думы при несогласии с дово­дами Президента о несвоевременности ратификации договора не регла­ментируется Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать возможность противопоставления органов государственной власти РФ в вопросах заключения международных договоров, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратифика­ции международных договоров осуществляется в соответствии с ее рег­ламентом. Оно включает предварительное обсуждение в комитетах и ко­миссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномочен­ных соответственно Президентом и Правительством представителей. Возможны проведение парламентских слушаний, привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в процессе предваритель­ного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о ратифика­ции международного договора.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рас­смотрение вопроса о ратификации международного договора.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратифика­ции международного договора в течение пяти дней передается на рас­смотрение Совета Федерации. Решение о принятии закона и направле­нии его в Совет Федерации оформляется постановлением Государствен­ной Думы.

Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Ду­мой федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Про­цедура предварительного обсуждения закона о ратификации междуна­родного договора в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федераль­ного закона о ратификации международного договора Совет Федерации принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении федерального закона о ратификации международного договора опреде­ляются Конституцией и регламентами палат.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Кон­ституцией Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации под­писывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации, вслед за чем стороны обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение депозитарию.

§4. Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в международном договоре.

Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.

Присоединение – не просто особый способ выраже­ния согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов. В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору[35] .

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в переговорах или конференции по подго­товке согласованного текста договора, то, исходя из прин­ципа суверенного равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы про­вести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозита­рием об условиях своего участия в договоре. В этом слу­чае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие при­соединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторон­ние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств.

Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехослова­кии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминаци­онные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние до­говоры должны быть открыты для присоединения всех государств[36] .

Если международный договор открыт для присоеди­нения, любое государство может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться согла­шением государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равен­ства всех государств, независимо от их социального строя.

Присоединяясь к международному договору, государ­ства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относя­щиеся к оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности со­глашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государ­ство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора.

Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новей­шая договорная практика показывает, что право на при­соединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулиро­ваны заключительные статьи современных многосторон­них договоров.

Иногда в практике встречаются документы о присо­единении, в которых сказано, что они подлежат ратифи­кации. Если такой акт был послан депозитарию до рати­фикации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государ­ства присоединиться к договору и лишь после его рати­фикации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматри­вала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматри­вать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомя­нутой выше Конвенции в соответствии с ее ст.31». Ра­тификации ноты не было[37] .

Ст. 21 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении договоров, при­соединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указан­ным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения дей­ствующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы ре­гулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впо­следствии договорились), что стать его участником можно путем присо­единения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присо­единения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установ­ленному ст.17 для ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о по­правках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. [38] , Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему[39] .

Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров, при­соединение к которым производится от имени РФ (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федераль­ного закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения о присоединении РФ к международным дого­ворам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством та­кие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. №440[40] ).

Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются Правительством, если присоединение произво­дится: от имени Российской Федерации -


29-04-2015, 01:24