Процедура заключения международных договоров

По мнению Филиппова С.В., заявления различного рода на более ранних стадиях заключения международного договора (установления аутентичности текста, его приня­тия и др.) оговорками не являются: они не вызывают тех юридических последствий, которые влекут за собой оговорки. Подобного рода заявления могут служить лишь основанием для формулирования оговорок на последую­щих стадиях заключения договора, но государства не связаны этими заявлениями и могут не принимать их во внимание[60] .

Венская конвенция (ст.23) требует от государств письменного формулирования оговорок и доведения их до сведения договаривающихся и других государств, имеющих право стать участниками договора. При этом оговорка, сделанная при подписании договора, должна быть официально подтверждена при окончательном ут­верждении или ратификации договора. В противном слу­чае она не считается сделанной.

Оговорка, сделанная при ратификации, может содер­жаться в самой ратификационной грамоте, в протоколе об обмене или сдаче на хранение ратификационных гра­мот или же в обоих этих документах. Поскольку обмен или сдача на хранение ратификационных грамот, доку­ментов о принятии или утверждении не представляют са­мостоятельной формы выражения согласия государства на обязательность международного договора, а лишь фиксируют уже выраженное согласие, то и вопрос о пра­ве государства заявлять оговорки на этой последней ста­дии заключения международного договора теоретически снимается. Соответствующие протоколы фиксируют те оговорки, которые уже были сделаны.

Международно-правовой практике известны как оговорки к многосторонним договорам, так и декларации, не являющиеся оговорками. Сюда нужно отнести категорические заявления государств, в которых даётся политическая оценка договора в целом или его отдельных частей.

К числу деклараций, которые не являются оговорка­ми, следует отнести также так называемые толковательные декларации. Поскольку международный договор, как правило, не может быть изменен путем его толко­вания, односторонние декларации, в которых государство делает заявления об определенном понимании той или иной статьи международного договора, не могут рассматриваться как оговорки. Такие декларации не из­меняют размера обязательств, устанавливаемых между-. народным договором, а только определяют, каким обра­зом одно из договаривающихся государств будет толко­вать положения договора и как оно намеревается их вы­полнять.

Нужно, однако, отметить, что в этом вопросе до по­следнего времени не было единства среди юристов-меж­дународников, что нашло отражение и на Венской кон­ференции по праву международных договоров. Подав­ляющее большинство на конференции решило не вклю­чать толковательные заявления в число оговорок при определении этого термина в ст.2 Венской конвенции. Имелось в виду, что, в тех случаях, когда толковательное заявление все же ведет к изменению или исключению юридического, действия отдельных положении договора в их применении к государству-заявителю, оно подпадает под общее определение оговорки, данное в этой статье.

В условиях современной международной жизни, ког­да противоречия между государствами довольно силь­ны и когда часто трудно бывает при заключении мно­госторонних договоров прийти к общему соглашению по всем пунктам договора, каждое государство имеет суве­ренное право заявлять оговорки.

В настоящее время в международном праве являет­ся общепризнанным, что формулирование оговорок к многосторонним договорам — это суверенное право каж­дого договаривающегося государства, не нуждающееся в принятии или согласии со стороны других государств.

При осуществлении этого права требуется лишь, чтобы оговорка не была несовместима с объектом и целями международного договора, то есть не затрагивала его существа. Поскольку это так, в результате оговорок в рамках одного многостороннего договора создается це­лый ряд побочных соглашений, которые устанавливают несколько разные юридические режимы для некоторых субъектов такого договора. Так, если в договоре участвуют пять государств и одно из них сделало оговорку, то в рамках этого договора будет два режима: один — между четырьмя государствами и пятым, сделавшим оговорку, второй — между четырьмя первыми государ­ствами, которые не сделали оговорки. Например, в ре­зультате оговорок и реакции на них, сделанных госу­дарствами к XIII Гаагской конвенции 1907 года о нейт­ралитете в морской войне, внутри этой конвенции оказа­лось 15 более или менее самостоятельных договорных систем. Но, поскольку оговорки не затрагивают само­го существа международного договора, они не выходят за его пределы и могут рассматриваться как дополни­тельные соглашения в рамках одного общего договора государств. Поэтому целостности соглашения оговорки не затрагивают.

В целом суверенное право государств заявлять ого­ворки нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров (ст.19-23).

Венская конвенция не требует какого-либо последую­щего принятия оговорки другими договаривающимися государствами, устанавливая только, что она считается принятой государством, если оно не выскажет возраже­ний против нее в течение 12 месяцев после того, как оно было уведомлено о такой оговорке (п. 5 ст.20). Однако общее согласие с оговоркой может быть необходимым в отношении заключенных многосторонних договоров, ког­да из объекта и цели договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками являет­ся существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора (п. 2 ст.20). Это положение, однако, не может быть применено к уч­редительным актам общих международных организаций.

Оговорка, против которой другое государство— участник договора не сделало возражений, влечет за со­бой следующие юридические последствия:

1. она изменяет для сделавшего оговорку государ­ства в его отношениях с этим другим государством поло­жения договора, к которым относится оговорка, в пре­делах сферы ее действия;

2. изменяет в той же мере указанные положения для этого другого участника в его отношениях со сделавшим оговорку государством.

В то же время оговорка не изменяет положений до­говора для других его участников в их отношениях меж­ду собой (ст.21 Венской конвенции).

Не согласное с оговоркой государство может возражать против нее. Как и заявление оговорок, возражение против них является суверенным правом государств.

Возникает вопрос: каковы юридические последствия возражений против заявленных оговорок ?

Как известно, проект статей о праве договоров в п. 4 ст.17 в этом отношении страдал существенным недо­статком, а именно: он исходил из презумпции невступ­ления всего договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой подход не содействовал расширению международного сотрудничества, а, наоборот, затруднял универсальное участие государств в общих многосторон­них договорах. В то же время он противоречил совре­менной договорной практике, подтвержденной, в частно­сти, Международным Судом, которая свидетельствует о том, что государства, как правило, фактически считают, что молчание государства по поводу юридических по­следствий его возражения против оговорки предполага­ет согласие на сохранение в силе договора в отношени­ях со сделавшим оговорку государством (за исключени­ем тех положений договора, к которым она была сдела­на). Так, например, ФРГ возражала против оговорки СССР к Венской конвенции 1961 года о дипломатиче­ских сношениях. Тем не менее и ФРГ, и СССР исходят из того, что конвенция действует между ними. Подобные примеры можно привести из договорной практики дру­гих стран. Примером может служить возражение Совет­ского правительства при присоединении к пакту Бриа­на – Келлога 1928 года против оговорок Великобрита­нии, изымающих из действия пакта колониальные стра­ны, и против «всяких новых оговорок, могущих служить оправданием войны[61] ». В тех немногих случаях, когда го­сударство, возражая против оговорки, считает себя не связанным договором с государством, сделавшим ого­ворку, оно прямо сообщает об этом. Официальное за­крепление такой практики в конвенции полностью отве­чает решению задачи универсального применения дого­воров и укрепления международного сотрудничества.

Исходя из всех этих соображений, Советский Союз в упоминавшемся меморандуме на Венской конферен­ции предложил изменить п. 4 (b) бывшей ст.17 следую­щим образом:

«Возражение другого договаривающегося государ­ства против оговорки не препятствует вступлению до­говора в силу между государством, возражающим про­тив оговорки, и государством, сформулировавшим ого­ворку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было принято кон­ференцией и включено в п. 4 (b) ст.20. Соответственно по предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен п. 3 бывшей ст.18 (ныне ст.21 конвенции) о юридических последствиях возра­жений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство, возражающее против оговорки, не возража­ло против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между эти­ми двумя государствами в пределах сферы действия та­кой оговорки[62] ».

К суверенным правам государств принадлежит так­же право снятия оговорок. На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно резон­но дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней ст.22 Венской конвенции предусмат­ривается, что, если договором не обусловлено иное, ого­ворка может быть снята в любое время и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговор­ку. Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом снятие оговорки вступает в си­лу в отношении другого договаривающегося государст­ва только после получения им уведомления об этом, а снятие возражения — после получения такого уведомле­ния государством, сформулировавшим оговорку.

Положения ст.25 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью соответствует международной практике.

§3. Основные юридические проблемы, возникающие в связи с оговорками.

Вопрос о необходимости общего согласия с оговоркой

Как отмечалось ранее, ряд государств придерживался мнения, что все участники конвенции должны дать свое согласие на оговорку, сделанную одним или несколькими госу­дарствами. Непринятие оговорки хотя бы одним участником конвенции исключает для государства, сделавшего оговорку, возможность какого бы то ни было участия в конвенции.

Одним из наиболее существенных аргументов в защиту тезиса о необходимости общего согласия с оговорками было утверждение, что государство, сделавшее оговорку, приобре­тет все вытекающие из конвенции преимущества, но отречет­ся от некоторых, подчас весьма существенных обязательств.

С этой точки зрения государство, делающее оговорку, предлагает в сущности включить в конвенцию постановление, которое освободило бы его от некоторых последствий, выте­кающих из данной конвенции, тогда как другие государства, которые являются или могут стать участниками конвенции. полностью принимают эти последствия в отношениях друг с другом. Если допустить, далее, к участию в многосторонней конвенции государство, настаивающее на своей оговорке во­преки возражению какого-либо участника конвенции, то этот участник может иметь основания считать, что соображения, по которым он принял участие в конвенции, настолько утра­тили значение вследствие этой оговорки, что ему не следует признавать эту конвенцию для себя обязательной.

Следует признать, что в отдельном конкретном случае го­сударство может путем оговорки получить некоторые преи­мущества по сравнению с другими участниками конвенции. Однако это частный случай, а не общее правило, и, кроме того, остальные участники, основываясь на принципе взаим­ности, также принимают на себя в отношении этого государ­ства обязательства в объеме меньшем, чем по отношению к любому другому государству, не сделавшему оговорки.

Рассмотрим еще один довод, приведенный в защиту не­обходимости всеобщего согласия с оговоркой. Он состоит в том, что, подписывая конвенцию, государство бывает обычно заинтересовано в соблюдении всеми ее участниками всех по­ложений конвенции и притом в полном объеме.

При существующих очень сложных международных отно­шениях вполне реален случай, когда государство будет да­леко не безразлично к тому, делает или не делает его партнер по конвенции какие-либо уступки в отношении треть­его государства. Такой уступкой в отдельных случаях может быть признано согласие с оговоркой, отвергнутой первым го­сударством.

Возникает необходимость в дополнительных переговорах, что, разумеется, в некоторой степени ослабляет действие конвенции, так как в рамках одной конвенции возникает ряд как бы побочных договоров, а это создает некоторые не­удобства.

Однако именно некоторые и не более того. Перед нами два тезиса: тезис о необходимости всеобщего согласия с оговорками и тезис, в силу которого любое государство не нуж­дается ни в чьем санкционировании своих оговорок. На од­ной чаше весов — внешняя юридическая стройность, а на другой—суверенитет. Тезис, который находится в противо­речии с принципом суверенитета государства, должен быть отброшен.

Интересно выяснить, что же происходит с конвенцией, к которой сделано несколько оговорок различными государствами, и реакцию на эти оговорки со стороны остальных уча­стников конвенции.

В качестве примера возьмем XIII Гаагскую конвенцию 1907 года о правах нейтральных государств в морской войне.

К конвенции были сделаны следующие оговорки:

Турцией — к статье 10,

Доминиканской Республикой — к статье 12, Германией — к статьям 11, 12, 13 и 20, Сиамом — к статьям 12, 19, 23, Ираном — к статьям 12, 19, 21, Великобританией и Японией — к статьям 19 и 23.

В результате этих оговорок в конвенции оказалось 15 более или менее самостоятельных договорных систем. Несмотря на это, Гаагские конвенции 1907 года сыграли известную положительную роль, что было бы невозможно при применении к ним тезиса о необходимости общего согласия с оговоркой[63] .

Таким образом, возможность распространения постанов­лений конвенции на большее число государств, хотя бы за счет допущения в рамках одной системы обязательств с различным объемом, и, главное, возможность последовательно придерживаться принципа суверенитета — не могут быть принесены в жертву во имя необходимости сохранения так называемого единообразия правоотношений, вытекающего из начала общего согласия с оговорками к многосторонним международным договорам

Отстаивая этот тезис, рассмотрим в историческом плане некоторые процедурные правила, применявшиеся при заклю­чении многосторонних договоров.

Речь идет о принципе единогласия и принципе большинст­ва при заключении конвенции.

Первый из них господствовал в XIX и начале XX века. Текст договора мог быть принят только единогласно, что возможно в случае совпадения волеизъявлений всех предпола­гаемых участников соглашения. Вопрос об оговорках в этом случае, естественно, не поднимался.

В последние десятилетия принцип единогласия постепенно вытеснялся принципом большинства. Это было коренным изменением, поскольку возникал вопрос, обязательно ли мне­ние большинства для меньшинства. При этих обстоятельствах и появилась проблема оговорки к многосторонним между­народным договорам.

Если при работе над текстом конвенции принят принцип единогласия, то в конце концов за счет отказа от спорных статей может быть выработан текст, приемлемый для всех. Если же при выработке конвенции принимается принцип большинства, то окончательный текст не является результа­том переговоров в подлинном смысле этого слова, так как остается определенное количество государств, с рядом поста­новлений не согласных. Чтобы восстановить известное равен­ство сторон, участвующих в конвенции, за меньшинством сле­дует признать безусловное право делать оговорки.

Итак, заявление оговорки—это суверенный акт государ­ства. Признание (принятие) оговорки партнером по договору или отклонение ее—такой же суверенный акт. Какие же юри­дические последствия влекут за собой эти акты ?

Если двадцать государств подпишут конвенцию, два из них сделают оговорки, семнадцать из оставшихся восемнад­цати государств эти оговорки примут, а одно отклонит их, то позиция этого одного государства лишит всякого значения намерения девятнадцати других, а для двух государств исключит возможность участия в конвенции.

Все изложенное совсем не противоречит тому, что в от­дельных случаях требование необходимости общего согласия может быть выполнено. Это совершенно естественно в отно­шении закрытых договоров, когда первоначальные участники такого договора разрешают какому-либо государству при­соединиться к нему.

Также логичным будет применение этого требования к до­говорам, исключающим какие-либо оговорки. Если, несмотря на такое запрещение, государство пожелает все же сделать оговорку, то оно может стать участником договора только с согласия всех его участников, фактически отменяющих в этом случае свое же постановление.

Что же касается договоров открытых и тех, в которых нет положений, касающихся оговорок, то есть подавляю­щего большинства международных многосторонних догово­ров, то в случае заявления оговорки одной из сторон пред­ставляется целесообразным исходить из следующего: при заявлении оговорки каким-либо одним государством любое из других государств — участников конвенции, каждое в отдельности, ставится перед необходимостью самостоятель­но, руководствуясь государственными интересами, определить свое отношение к данной оговорке.

При этом возможно, что:

- Каждое государство в отдельности может принять заявленную оговорку и согласиться, что остальные положе­ния конвенции, не затрагиваемые данной оговоркой, сохра­няют силу во взаимоотношениях двух государств. К аналогичному выводу пришел и Международный Суд, сформулировавший в связи с Конвенцией о геноциде свое мнение следующим образом: «... Если. кто-либо из участников принимает оговорку как соответствующую предмету и целям этой Конвенции, то он может фактически считать, что сделавшее оговорку государство является участником Конвенции[64] »;

- Каждое государство в отдельности может найти, что данная оговорка настолько существенно изменяет смысл конвенции, что согласие с ней невозможно (отклоняет оговор­ку). Вопрос о действии конвенции между двумя такими госу­дарствами, естественно, отпадает. На позиции остальных го­сударств и их отношении к участию в конвенции государства, сделавшего оговорку, это решение никоим образом не отра­жается. Высказанная точка зрения совпадает с мнением Меж­дународного Суда, выраженным так: «Если какой-либо участник этой Конвенции возражает про­тив оговорки, которую он считает не соответствующей предмету и цели Конвенции, то он может фактически считать, что сделавшее оговорку государство не является участником Конвенции[65] »

Теоретически обоснованным и практически весьма полез­ным является предложение проф. В.Н.Дурденевского, считающего целесообразным в подобных случаях руководство­ваться следующим правилом: конвенция действует между го­сударством, сделавшим оговорку, и всеми другими ее участ­никами в ее полном объеме, за исключением лишь той части, к которой


29-04-2015, 01:24