Но поскольку указ в полной мере не исполнялся, граждане вынуждены обращаться с жалобами на бездействие администраций к прокурорам районов, городов, гарнизонов, воинских частей и просить принять меры по защите их прав. Если рассуждать формально, то прокуроры не должны рассматривать подобные жалобы, поскольку нарушается не закон, а подзаконный нормативный акт. Но формализм в работе прокуратуры недопустим и граждане, нуждающиеся в правовой помощи, должны ее получить. Парадоксально, что прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов, принятых областными, краевыми думами, не должны обеспечивать исполнение указов Президента и постановлений Правительства РФ, хотя последние по своей правовой значимости выше, ибо они действуют на территории всей России, а законы субъектов федерации — лишь в пределах региона.
Как известно, одна из главных целей прокуратуры — защита прав и свобод человека и гражданина, а эти права и свободы закреплены не только в законах, но и в указах Президента и постановлениях Правительства РФ. Чтобы обеспечить реальность данных актов, прокуроры должны надзирать за исполнением содержащихся в них предписаний. А это значит, что они вправе надзирать за исполнением всех подзаконных актов, поскольку именно в них регулируются права и свободы граждан. Необходимость такого надзора обусловлена и другой целью, стоящей перед прокуратурой,— защитой охраняемых законом интересов общества и государства. Подзаконные акты, прежде всего указы Президента и постановления Правительства, направлены именно на это, ибо принимаются в интересах общества и государства, обеспечивая надлежащее правовое регулирование общественных отношений.
Необходимость прокурорского надзора связывается и с такой целью, как обеспечение единства законности. Единство законности есть не только соответствие принимаемых актов законам, но и исполнение их, претворение в жизнь. Конечно, главное для прокуратуры — надзор за исполнением законов, а надзор за исполнением подзаконных актов должен осуществляться по мере необходимости. Противопоставлять же законы подзаконным актам нельзя, поскольку они связаны между собой единством выражения воли государства. Подзаконные акты выносятся на основе и во исполнение законов, в них конкретизируются и дополняются содержащиеся в законах нормы. В широком смысле слова надзор за исполнением подзаконных актов есть ничто иное, как надзор за исполнением законов.
Обозначим еще одну категорию правовых актов: правоприменительные. Они названы так потому, что правовые нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах, применяются компетентными органами к конкретным юридическим фактам и определяют связанные с ними правовые последствия: судебные приговоры, решения, постановления административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и т. д.
В отношении последних прокурорский надзор проявляется двояко: во-первых, в проверке их законности и опротестовании их при несоответствии действующему законодательству; во-вторых, в обеспечении реальности их исполнения. Это прежде всего обусловлено тем, что данными актами предписания закона доводятся до конкретных исполнителей. В законе содержатся нормы, регулирующие отношения между гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В соответствии с этими нормами судебным решением или иным правоприменительным актом физическое или юридическое лицо обязывается совершить требуемое действие. Например, по ст. 80 Семейного кодекса родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей, в случае уклонения одного из родителей второй обращается в суд с иском о взыскании алиментов. При признании иска правомерным суд выносит решение об удовлетворении заявленных требований. Таким образом предписание закона судебным решением доводится до конкретного гражданина — ответчика по гражданскому делу.
Надзор за исполнением судебного решения — это надзор за исполнением закона, на основе которого оно вынесено. Осуществление его обусловлено необходимостью реальной борьбы с нарушениями законности. Если правоприменительные акты не будут исполняться и виновные лица не понесут ответственности, то нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан, учреждений, предприятий, организаций окажутся невосстановленными.
Особенно активным должен быть надзор за исполнением судебных приговоров. Осуществляя уголовное преследование лиц, совершивших преступления, прокуроры принимают меры по обеспечению реальности исполнения определенных судами уголовных наказаний, которые имеют своей целью воспитание и перевоспитание осужденных в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения законности, правопорядка.
Прокуратура должна надзирать также за исполнением международных договоров, заключенных Россией с другими государствами. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Надзор за исполнением последних осуществляется при условии, что они в установленном порядке ратифицированы нашим государством и приобрели юридическую силу.
Кроме того, прокуратура надзирает и за исполнением иностранного законодательства, применяемого на территории нашего государства. Так, в соответствии со ст. 166, 167 Семейного кодекса РФ суд и другие органы при применении норм иностранного семейного права обязаны выяснять их содержание согласно официальному толкованию, практике применения и доктрине иностранного государства. Указанные требования относятся и к прокурору, который призван надзирать за их претворением в жизнь.
§ 3. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами
Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законности в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой — самой прокуратуры на отдельные виды.
Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функциональных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же полномочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компетенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.
Самыми широкими полномочиями обладает территориальная прокуратура. Ее компетентность не распространяется только на те субъекты, которые входят в сферу деятельности специализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граждан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзирают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная — в транспортных, природоохранная — в организациях, тесно связанных с охраной природы; прокуратура при исполнительных учреждениях — в данных учреждениях. Однако такое определение компетенции специализированных прокуратур нуждается в конкретизации.
Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, республики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, — виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.
Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур»[90] , определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания касаются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках — компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием, территориальными органами Федеральной службы безопасности и пограничной службы. Надзор же в отношениивоеннослужащих — компетенция военной прокуратуры. Территориальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, допустивших нарушения режимов Государственной границы России, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.
Для того чтобы четко определить компетенцию территориальной прокуратуры, необходимо прежде всего выяснить полномочия военной прокуратуры: она осуществляет надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах. В упомянутом приказе Генерального прокурора в числе поднадзорных военной прокуратуре субъектов не выделено само Министерство обороны РФ, хотя по Закону о прокуратуре Российской Федерации оно наряду с другими министерствами ей поднадзорно. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзирают за исполнением законов Министерством обороны, его структурными подразделениями (управлениями, отделами, секторами), а также всеми подчиненными ему органами военного управления (командованием округов, гарнизонов, краевыми, областными, городскими, районными военными комиссариатами). Надзор распространяется на воинские части, соединения, различные учреждения, подчиненные Министерству обороны, на всех военнослужащих, граждан, находящихся на воинских сборах, работающих в воинских организациях по трудовому договору, а также на различные воинские формирования, не входящие в состав Министерства обороны: Главное управление охраны, Пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную служба железнодорожных войск, а равно и на все подчиненные им органы.
Кроме того, воинские подразделения находятся и в подчинении других министерств, ведомств, надзор за соблюдением законности которыми реализует территориальная прокуратура, а за исполнением законов воинскими образованиями — военная. Например, в составе МВД РФ находится Главное командование внутренних войск МВД (Главкомат ВВ МВД РФ). Надзор за исполнением законов самим Министерством внутренних дел и всеми подчиненными ему органами — компетенция территориальной прокуратуры, а надзор за соблюдением законности во внутренних войсках — компетенция военной прокуратуры.
Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствийподчиняются определенные воинские соединения. Здесь надзорные функции распределяются так же: в отношении военных их выполняет военная прокуратура, а в отношении самого министерства и его органов — территориальная.
От военной прокуратуры обособлены прокуроры войсковых частей. Они подчиняются Второму управлению Генеральной прокуратуры РФ, и деятельность их связана с обеспечением законности в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и особо режимных объектах. В этих зонах работа выполняется воинскими формированиями, при которых созданы прокурорские органы. Их должностные лица именуются прокурорами войсковых частей и располагают двумя видами полномочий: полномочиями военной и территориальной прокуратур. Как военные прокуроры они надзирают за соблюдением законности в самих воинских частях, органах управления, занятых на строительстве, эксплуатации особо важных и особо режимных объектов. Как территориальные — за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами контроля закрытых административно-территориальных образований, особо важными и особо режимными объектами. Само же Второе управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ в части, касающейся режимных территорий и объектов. Прокуроры же войсковых частей надзирают за соблюдением законности подчиненными им органами, расположенными на их территориях.
В упомянутом приказе Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» компетенция транспортной прокуратуры определена наиболее полно. В нее входит надзор за исполнением законов учреждениями государственного таможенного комитета, предприятиями, организациями, общественными объединениями, должностными лицами системы Министерства путей сообщения, Министерства транспорта, Федеральной авиационной службы, Федеральных служб морского и речного флотов, Межгосударственного авиационного комитета.
При определении компетенции транспортной прокуратуры имеет значение место совершения правонарушений. Если они совершены на территории транспортных предприятий (на вокзалах, пристанях, платформах, в полосе железных дорог и т. д.), то независимо от категории правонарушителей меры по их выявлению, привлечению виновных лиц к ответственности принимают транспортные прокуроры.
Можно выделить два ограничения полномочий транспортных прокуроров. Первое касается учреждений, предприятий и организаций автомобильного транспорта, осуществляющих междугородные и международные перевозки. За соблюдением ими законов надзирает территориальная прокуратура по месту их нахождения. Второе относится к учреждениям, предприятиям, организациям городского, внутрирайонного транспорта (трамвайно-троллейбусные депо, автотресты, иные объединения), которые поднадзорны прокурорам районов, городов.
Деятельность природоохранной прокуратуры связана с обеспечением строгого и точного исполнения природоохранного законодательства, направленного на создание благоприятной экологической обстановки в стране. Перед государством и обществом возникла сложная задача: предотвратить экологическую катастрофу, сохранить на Земле животный и растительный мир.
С этой целью была образована природоохранная прокуратура, основное назначение которой — проведение последовательной и решительной борьбы с нарушениями законов, направленных на охрану лесов, вод, воздуха, земли и т.д. К компетенции этой прокуратуры относится надзор за исполнением законов прежде всего природоохранными органами государственного управления, различными инспекциями, санитарно-эпидемиологической, ветеринарной службой и т. д. Необходимо активизировать их деятельность по борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, усилить надзор за исполнением последнего руководством заводов, фабрик, комбинатов и других предприятий, представляющих повышенную опасность для окружающей природной среды. Перечень таких предприятий определяется прокурором республики, края, области, автономного округа. Например, в акватории Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами республик, областей.
Последний вид специализированной прокуратуры — прокуратура по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний. Ее органы создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений. Практически они не образуют систему и действуют на том же уровне, что и районные прокуроры, подчиняясь соответственно прокурору республики, области, края, на территории которых находятся. Если в том или ином регионе имеется одно исправительно-трудовое учреждение, то надзор за исполнением им законов осуществляет прокурор района, города. Специализированная же прокуратураобеспечивает соблюдение законности в исправительных колониях всех режимов, воспитательных учреждениях, тюрьмах, следственных изоляторах и т.п. Этот надзор касается как администрации мест лишения и ограничения свободы, так и находящихся в них граждан. Прокуроры, с одной стороны, реализуют функцию уголовного преследования (все осужденные должны подвергнуться воспитанию и перевоспитанию в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения правил социального общежития), а с другой — выполняют правоохранительную функцию (охрана прав осужденных, неприкосновенность личности граждан, если они содержатся в исправительных учреждениях без законных оснований).
Несмотря на различия в компетенции всех видов прокуратур, существуют места их соприкосновения. Это суды, их три вида: военные, общие, арбитражные. В военных судах могут участвовать только военные прокуроры. В двух остальных — все прокуроры (в зависимости от характера рассматриваемых дел). Территориальные, военные, транспортные, природоохранные прокуроры при исправительных учреждениях могут поддерживать обвинение в районных, областных, краевых судах по уголовным делам, за расследованием которых они надзирают. Им же предоставлено право опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений, постановлений судов, вынесенных по данным уголовным делам.
Все прокуроры при выявлении нарушений законности, устранение которых подведомственно областным, краевым, арбитражным судам, могут обращаться к ним с исками и участвовать в рассмотрении последних. При необходимости они вправе опротестовывать незаконные и необоснованные решения, определения, вынесенные судами по гражданским делам, возбужденным по их инициативе. Территориальные прокуроры кроме того могут участвовать в рассмотрении судами любых уголовных и гражданских дел, а также приносить протесты на незаконные и необоснованные судебные акты в вышестоящие инстанции.
Ранее уже упоминалось, что в практике возник не разрешенный законодательно вопрос о разграничении между прокуратурами полномочий по осуществлению надзора за законностью административного выселения. Разграничение компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с которой производится выселение[91] . Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать заявление о выселении должен военный прокурор; если жилая площадь принадлежит Министерству путей сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.
§ 4. Разграничение компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами
Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.
Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.
Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.
Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство строительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов долженосуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей отдаленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обычно касается органов межрайонного управления. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов — прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.
Недавно в Свердловской области были созданы управленческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций
29-04-2015, 04:40