А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.

военных и иных формирований (ст. 70). Получается, что вооруженные силы со­здаются для защиты самостоятельности государства от посягательств другого государства и прежде всего — России. Это гро­зит войной, что, собственно, и произошло в Чечне. Республика Ичкерия имеет свою гвардию, которая в течение длительного времени вела войну с Россией, добиваясь полной самостоятель­ности. Дело дошло до того, что в республиках в качестве офи­циального вводится национальный язык и отвергается русский, хотя «элитная» национальность в них не представляет большинства населения. Более того, парламент Татарстана в первом чтении принял закон, в котором предложено ввести латинский шрифт для письменного изложения мыслей и отменить «ки­риллицу», т. е. русскую азбуку[24] .

В связи со сложившейся ситуацией перед Российской Феде­рацией стоит важная задача — сохранить целостность Россий­ского государства, пресечь всякие попытки его развала. Несмот­ря на предоставление самостоятельности регионам, государство должно оставаться единым, ибо образование своеобразных «удельных княжеств», как показывает история, приводит к раз­рыву экономических связей, столь необходимых для благополучного развития общества, к войнам, междоусобицам. И один из способов сохранения целостности государства — обеспечение верховенства федеральных законов на всей территории, подчи­нение им законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. При принятии законов и иных нормативных актов последние должны руководствоваться Конституцией и закона­ми России. Прокуратура и осуществляемый ею надзор за ис­полнением законов — важная гарантия сохранения целостности государства, средство борьбы с нарушениями законности, кем бы они ни совершались, от кого бы ни исходили.

В связи со свержением царского режима в отдельных ре­гионах страны возникли националистические, социальные тен­денции к независимости, самостоятельности. Появилась закон­ность «казанская», «калужская». Республика Татарстан объявила о своей полной самостоятельности и не признавала нормативные предписания России. В Калуге лидерствующая часть на­селения объявила о самоуправлении одной из губерний, чьи органы издавали акты, не соответствовавшие законам Россий­ского государства. Именно тогда в целях пресечения развала страны и была создана прокуратура, обязанная надзирать за законностью правовых актов, принимаемых в различных терри­ториальных образованиях.

История повторяется. И на основе ее опыта необходимо принять меры по строгому и точному соблюдению законности в Российском государстве. В качестве «ока» Федерального Со­брания и Президента прокуратура обязана надзирать за испол­нением принимаемых ими законов.

Как уже говорилось в Законе о прокуратуре Российской Федерации, целью деятельности прокуратуры является обеспе­чение не только верховенства законов, но и единства законнос­ти, что конкретизирует верховенство закона и в определенной мере расширяет его. Единство законности – это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоя­щих органов правовым актам вышестоящих. Например, реше­ния, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и ис­полнительных органов субъектов РФ. Иными снопами, единст­во законности — это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного само­управления.

Единство законности должно быть реальным. Именно на прокуратуру возлагается обязанность его укрепления, т.е. при­нятия эффективных мер по предупреждению, выявлению и ус­транению правонарушений. Прокурорский надзор не должен осуществляться формально, он призван быть фактическим, действенным и результативным.

Уже отмечалось, что нарушение законности, как правило, представляют собой посягательства на чьи либо субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому в упомянутом законе перед прокуратурой поставлена цель защита прав и свобод человека и гражданина (п. 9 ст. 1). Борьба с наруше­ниями законности заключается не только в их устранении, но и в восстановлении нарушенных прав и интересов. Защите подлежат социально-экономические, политические и иные пра­ва и свободы граждан независимо от их возраста, пола, социально­го, имущественного положения, расовой или национальной при­надлежности, вероисповедания, убеждений. Гражданин в правовом государстве защищается от любых посягательств на его права и свободы безотносительно к тому, каким субъектом они совершены: государственным органом, общественной организа­цией, должностным лицом или другим гражданином. Защите подлежат также права и интересы лиц, не имеющих российско­го гражданства.

В соответствии с Конституцией граждане Российской Феде­рации обладают широкими правами и свободами: правом на жизнь, труд, образование, медицинское обслуживание, жилье; могут избирать и быть избранными в различные органы государственной власти, местного самоуправления и т. д. Но в ус­ловиях спада производства, экономического кризиса эти права зачастую оказываются нереальными, нарушаются. Многие пред­приятия не работают вообще или работают не на полную мощность. Растет безработица, рабочие и служащие не получают заработную плату, пенсионеры — пенсию, повышаются цены на продукты питания, товары народного потребления и т.д. На­пример, в постановлении правительства одной из областей установлена платность всех видов медицинских услуг. Многие пациенты из-за отсутствия или недостатка денежных средств не в состоянии платить за лечение и вынуждены отказываться от него. По существу, человек утрачивает право на жизнь. Это «нововведение» — грубейшее нарушение ст. 41 Конституции РФ, в которой сказано, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюдже­та, страховых взносов и других поступлений.

Посягательства на права и свободы граждан происходят и вследствие национального сепаратизма. Так, в конституциях ряда республик предпочтение отдается титульным, «элитным» национальностям. Чаще ущемляется правовое положение русскоязычного населения. Подобные установления содержатся в конституциях республик Башкортостан (ст. 69), Коми (ст. 3), Бурятии (ст. 60). Это может привести к тому, что представите­ли «элитной» национальности будут иметь преимущества при приеме на работу, оставлении в должности, повышении оплаты труда и т.д. Происходит нарушение принципа равенства граж­дан независимо от национальной принадлежности, вероиспове­дания; подобные предпочтения могут привести к раздорам, конфликтам, вооруженным столкновениям.

В ст. 2 Конституции РФ провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Признание, соблюде­ние и защита прав и свобод — обязанность государства в лице прокуратуры, которая должна принимать эффективные меры по обеспечению реальности последних. В Законе о прокуратуре Российской Федерации (п. 2 ст. 1) обозначена еще одна цель: защита охраняемых законом интересов общества и государства, от посягательств на которые страдает экономика и иные сферы жизни общества, а значит и каждый конкретный гражданин.

Особую опасность представляет экономическая преступ­ность. Непродуманное форсирование перехода от одного соци­ально-экономического строя к другому породило множество нарушений законности при приватизации государственного имущества. Предприятия приватизировались по необоснованно низким ценам, вследствие чего государство понесло большие убытки, произошло «бегство капитала» за границу. По эксперт­ным оценкам в течение последних пяти лет за границей осело 150—200 млрд дол. США[25] , которые могли быть положены в нашу экономику, в производство. Наряду с экономическими преступле­ниями социально опасна и контрабанда за рубеж стратегически важных товаров, ибо валютная выручка не поступает в бюджет государства. Известно, например, что 20% добытой нефти выво­зится неконтролируемым путем в различные страны, а по­лученные деньги используются для приобретения предметов роскоши[26] . По телевидению сообщалось, что рыбаки Приморья продают выловленную рыбу предпринимателям ним из Южной Ко­реи и Вьетнама, присваивая вырученные деньги.

Весьма существенным посягательством на охраняемые зако­ном интересы государства и общества является нарушение на­логового законодательства. Налоги – основной источник дохо­дов государственного бюджета, средства которого используются на финансирование промышленности, сельского хозяйства, на выплату заработной платы, пенсий, пособий. Но руководители различных коммерческих организаций, граждане-предприни­матели зачастую уклоняются от уплаты налогов. После того, некоторые «деловые» люди занимаются предпринимательской деятельностью без лицензий, тем самым скрывая спои доходы. В этих случаях прокуратура обязана принимать эффективные меры по защите охраняемых законом публичных интересов государства и общества, привлекать виновных лиц к ответст­венности. Публичные интересы нарушаются также законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, прини­мающими незаконные правовые акты. Добиваясь их отмены или изменения, прокуратура защищает интересы как России, так и ее субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 74 Конституции РФ субъектам федерации предоставляются исключительные полно­мочия, осуществляя которые, они могут принимать норматив­ные акты, отчасти противоречащие российскому законодатель­ству. И тем не менее прокуратура защищает и их интересы.

В п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. было определено: прокуратура должна защищать права и интересы национально-государственных, ад­министративно-территориальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления. В Законе о проку­ратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данное указание отсутствует, хотя реально такая цель сущест­вует. Нарушения законности могут касаться округов, городов, регионов, а также функционирующих в них учреждений, пред­приятий, организаций. Принимая меры по устранению наруше­ний, прокуроры восстанавливают права и охраняемые законом интересы данных субъектов.

Прежде всего защите от посягательств подлежат права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, организаций, поскольку они в большей степени отражают интересы государства и общества в целом. Но не мо­гут игнорироваться и иные образования, например, фермерские хозяйства, акционерные общества, арендные предприятия, поли­тические организации и движения. Субъективные права подле­жат прокурорской защите независимо от их принадлежности.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан предусмотре­на задача правового воспитания граждан, должностных лиц. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуро­ры должны способствовать повышению правосознания и право­вой культуры населения.

Перечисленные цели и задачи прокуратуры являются общи­ми , ибо они относятся к осуществлению прокурорского надзора в целом и реализуются во всех его проявлениях. Но существу­ют еще и специальные цели и задачи, стоящие перед прокуро­рами при осуществлении ими надзорной деятельности по конкретному направлению. Эти задачи можно именовать отрас­левыми. В Законе о прокуратуре Российской Федерации они прямо не сформулированы, но их реальность сомнению не подлежит. В названном законе каждое направление начинаетсяс изложения предмета надзора, где указываются основные по­ложения, на которых должно быть сосредоточено внимание прокуроров при осуществлении того или иного рода надзорной деятельности.

Отраслевые задачи закреплены и в Законе о прокуратуре Республики Казахстан. Так, его ст. 37 называется «Содержание и задачи общего надзора». Внимание прокуроров при осуще­ствлении прокурорского надзора должно быть сосредоточено на том, чтобы акты органов государственного и хозяйственного управления соответствовали законодательству республики, что­бы никто необоснованно не подвергался административному и дисциплинарному преследованию и т. д.

Отраслевые задачи каждого направлении надзорной деятель­ности излагались ранее в Законе о прокуратуре СССР. И это было оправданно, ибо таким образом концентрировалось внима­ние прокуроров на важнейших аспектах каждой отрасли надзора.

Отраслевые цели и задачи изучаются и курсе «Прокурорский надзор» с учетом особенностей каждого направления деятель­ности прокуратуры.

§ 4. Соотношение прокурорского надзора с другими видами надзора и контроля

Прокурорский надзор не единственный способ обеспечения законности в нашем государстве. В тех же целях реализуются и другие формы надзора и контроля. Строго говоря, все органы правового государства обязаны бороться с правонарушениями и применять действенные меры по их устранению и предупреж­дению. Чтобы выяснить специфику прокурорского надзора и его роль в укреплении законности, необходимо сравнить его с другими видами надзора и контроля. Положение осложняется тем, что термины «надзор» и «контроль» но существу тождест­венны: и тот и другой толкуются как «наблюдение с целью проверки»[27] . Безусловно, смысловое сходство имеется. И не случайно при осуществлении надзора или контроля часто соверша­ются однотипные действия — проверки деятельности различных учреждений, предприятий, организаций, граждан в целях уста­новления каких-либо недостатков, нарушений законности. При этом как бы утрачивается различие в применении данной терминологии.

В литературе прокуратура иногда рассматривается как ор­ган контроля. Например, Е.В. Шорина утверждает, что в си­стеме органов контроля особое место занимает прокуратура[28] . С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль[29] . Наблюдается и другая крайность, когда все виды контрольной деятельности именуют­ся надзором. А.В. Мицкевич утверждает, что надзор помимо прокуратуры осуществляется судом, другими правоохранитель­ными органами, органами управления, общественными органи­зациями[30] . И.Е. Фербер деятельность всех органов государст­венной власти по обеспечению законности именует надзором за соблюдением законов[31] . Сходство терминологии, однако, не означает единства надзорной и контрольной деятельности. Они различны по содержанию, имеют свои особенности.

Как правильно отметила О.Ю. Шубина, понятие контроля шире понятия надзора[32] . Контроль, как правило, осуществляется вышестоящими органами по отношению к нижестоящим и ос­новывается на власти и подчинении. Обычно вышестоящий орган руководит подчиненными ему учреждениями, предпри­ятиями, организациями, поручая им различные задания, прове­ряя точность их выполнения. Контроль таким образом становится элементом руководства, управления определенными про­цессами, происходящими в том или ином регионе. Например, Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 г. на администрацию возложена обязанность обес­печивать выполнение законодательства РФ, решений краевого, областного Совета, осуществлять контроль за их соблюдением на территории края, области (ст. 64)[33] .

Контроль характеризуется еще одной особенностью. Реали­зующие его должностное лицо, орган вправе не только выяв­лять различные недостатки, нарушения законности, но и непо­средственно устранять их. Контроль касается и качества рабо­ты, выполняемой подчиненными органами, учреждениями, предприятиями, организациями.

Главная особенность надзора — строго определенная спе­циализация . В качестве его предмета предстает не вся деятель­ность поднадзорных субъектов, а только какое-либо её направ­ление, аспект. Иными словами, надзор — это своеобразный специализированный контроль, но в отличие от последнего он, как правило, не строится на отношениях власти и подчинения. Орган, выполняющий надзорные функции, установив различ­ные недостатки, нарушения законности, часто сам не уполномо­чен их устранить и обращается к компетентным органам влас­ти, управления, должностным лицам с требованиями о приня­тии необходимых мер. В этом отношении типичен прокурор­ский надзор, предназначенный только для борьбы с правонару­шениями в целях обеспечения строгого и точного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреж­дений, предприятий, организаций, а лишь исполнение ими пра­вовых предписаний. И согласно общему правилу устранением установленного прокурором правонарушения по его требова­нию занимается компетентный орган или уполномоченное на то должностное лицо.

По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Кон­ституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществле­ние контрольных функций Советом Федерации, Государствен­ной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституцион­ный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запро­сом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.

Довольно широкими контрольными полномочиями обладает Совет Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 105 Конституции все принятые Государственной Думой федеральные законы в тече­ние пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Рассмотрение выражается в проверке этих нормативных актов не только с точки зрения их соответствия Конституции РФ, но и на предмет целесообразности, полезности для государства и общества. Акт может быть не одобрен Советом Федерации, и тогда создается согласительная комиссия по устранению содержащихся в нем недостатков. После этого закон направля­ется на повторное рассмотрение Государственной Думы. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы (п. 5 ст. 105).

Совет Федерации осуществляет также контроль за деятель­ностью Президента, утверждая его указы о введении военного и чрезвычайного положений (подп. «в» и «б» п. 1 ст. 102). К ком­петенции Совета относится и отрешение Президента от долж­ности (подп. «е» п. 1 ст. 102). Разумеется, реализация указан­ных полномочий предполагает проверку обоснованности этих актов, деятельности Президента как главы государства.

Контрольные полномочия Президента в отношении Совета Федерации и Государственной Думы еще более обширны. Прак­тически все принимаемые этими органами законы ему подкон­трольны. Согласно п. 1 ст. 107 Конституции принятые федеральные законы в течение пяти дней направляются Президенту для подписания и обнародования. Прежде всего, Президент про­веряет их с точки зрения соответствия Конституции, практи­ческой целесообразности и может отклонить, если признает некачественными. Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают отклоненный закон, и если при повторном рас­смотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то под­лежит подписанию Президентом в семидневный срок и обнаро­дованию (п. 3 ст. 107). Но это не означает, что контрольные возможности Президента исчерпаны. Президент может обратить­ся в Конституционный Суд с запросом о соответствии Консти­туции подписанного им закона (п. 2 ст. 125).

В литературе контроль высших органов государственной власти именуется верховным[34] . Прокурорский же надзор явля­ется производным от верховного контроля, ибо осуществляется от имени указанных органов, но имеет иную сферу воздейст­вия, ибо касается органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, министерств и ведомств, органов местно­го самоуправления. В отношении последних верховный контроль может осуществляться постольку, поскольку в этом воз­никает необходимость. Его основное назначение — обеспечение законности в верхах, в центральных органах власти.

В известном смысле верховный контроль осуществляют так­же законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, республик, входящих в ее состав, краев, областей, националь­ных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга, хотя в Кон­ституции конкретных указаний по этому поводу не


29-04-2015, 04:40