Прокурорский надзор в Российской Федерации

со­держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в соверше­нии преступлений». В нем, в частности, определено, что подозре­ваемые и обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст. 7). Для содержания под стражей подозре­ваемых и обвиняемых могут использоваться учреждения, испол­няющие наказания. Перечень таких тюрем и исправительных уч­реждений согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст. 10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих мест должны действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры для несовершеннолетних могут быть помещены взрослые, которые впервые привлечены к ответственности за нетяжкие преступления (ст. 33 Закона) и др. С согласия соответствующих прокуроров при наличии указанных в законе условий в местах содержания осуж­денных под стражей вводится режим особых условий.

4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредст­венно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствую­щих правоотношений, либо это вытекает из общих положений до­говоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Между­народное поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, опреде­ляемые международными договорам[3] . Следует учитывать, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствую­щих правоотношений, либо, как правило, в этих договорах содер­жится норма, разъясняющая, что при обозначении различных ком­петентных органов государства используется собирательный тер­мин «учреждения юстиции». Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учрежде­ния, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательству[4] ). В таких договорах, как правило, содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генераль­ную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уго­ловные, направляют просьбы о правовой помощи через учрежде­ния юстиции, включая прокуратуру[5] . В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Ми­нистерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Минис­терство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких до­говорах содержится также норма, в соответствии с которой поми­мо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопро­сах его применения учреждениями юстиции.

5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответ­ствии с определенным в законе порядком регламентации осущест­вляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руко­водствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой меха­низм действия конкретных норм законов. Так, полномочия проку­роров, основные направления и формы координации ими деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке принятия названного Поло­жения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокура­туре РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагоги­ческим работникам научных и образовательных учреждений сис­темы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе уста­новлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверж­даемым Президентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г[6] .

Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской федерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. внесены нормы, регламентирующие эти отношения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функ­ций, не предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 3). Тем самым подчеркивается феде­ральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокурату­ры иными законами или иными нормативными правовыми актами, не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.

6. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации Гене­ральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие во­просы организации деятельности системы прокуратуры Россий­ской Федерации и порядок реализации мер материального и соци­ального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).

Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важ­нейшие аспекты организационной деятельности системы прокура­туры. В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских ра­ботников, предусмотренных Законом о прокуратуре Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора относятся к катего­рии ведомственных нормативных актов. Они основываются на по­ложениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров Россий­ской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятель­ности системы прокуратуры и порядка реализации мер материаль­ного и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управле­ния в органах прокуратуры; вопросы организации работы по над­зору за исполнением законов; вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ[7] разграничены сферы ве­дения территориальных и специализированных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации возложена координация дея­тельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации, решаются и другие организационно-право­вые вопросы.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением зако­нов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основе обобщения материалов про­курорской и следственной практики, результатов конкретных про­верок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламен­тируются статус структурных подразделений центрального аппа­рата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализиро­ванных прокуратур; порядок реализации мер материального и со­циального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятель­ности, в частности, организации делопроизводства, статистическо­го учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в ус­тановленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не тре­бующим законодательного регулирования, являются обязательны­ми для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ). При этом имеются в виду не указания по конкретным уголовным делам, которые также обяза­тельны для исполнения, а указания общего, принципиального ха­рактера. Названные указания — результат обобщения практичес­кой деятельности правоохранительных органов по применению за­конов в процессе расследования преступлений; они направлены на совершенствование данной деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает , что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующие на территории Рос­сийской федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лица­ми. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный проку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на про­курора или следователя с целью повлиять на принимаемое им ре­шение или воспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную законом ответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке)[8] .

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5)[9] . Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информацию средствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) про­курорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе[10] .

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельнос­ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства и укрепления законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечения законности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблю­дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж­дан, установленного порядка поддержания законности в деятель­ности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядок назначения на должности, аттестации проку­рорских работников.

2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразде­ления, распределяется между оперативными работниками по тер­риториальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависи­мости от объема работы включаются прокуратуры одного или не­скольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за ко­торым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора, контролирует исполнение законов, приказов и указаний Ге­нерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние закон­ности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами ра­боты, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным про­курорам указаний об устранении недостатков и о совершенствова­нии работы;


29-04-2015, 04:57