Прокурорский надзор в Российской Федерации

Сквозные проверки, как правило, проводятся тогда, когда воз­никает необходимость проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства— от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить це­лостное представление с исполнением определенной группы зако­нов, а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее испол­нение закона (например, целевое использование средств централи" зеванного государственного кредита).

Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместные действия проводятся в рамках координации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем воздействии про­курора. Субъекты координации выполняют свойственные их ком­петенции задачи. Проверки с участием специалистов — это над­зорное действие, при котором прокурор, используя предоставлен­ное законом право, привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.

Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устранения способствующих нарушениям обстоятельств. Они регламентируются в п. 2, 3 ст. 22 Закона о про­куратуре РФ. Речь идет о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении уголовного дела или производ­ства об административном правонарушении.

В случае причинения имущественного вреда прокурор обраща­ется с иском в суд в защиту интересов государственных, коопера­тивных органов, общественных организаций.

Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором, сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения закона, представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона, и заключение прокурора на проект правового акта.

Действующим законодательством заключение прокурора не предусмотрено, но оно имеет широкое распространение на прак­тике. Заключение представляет собой официально выраженную прокурором оценку проектируемого действия и связано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов представи­тельной власти.

Руководствуясь интересами законности, прокуроры часто по обращении соответствующих органов предварительно знакомятся с проектом нормативного акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему законодательству, выражая свое мне­ние в заключении.

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора.

Протест приносится на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, и содержит требование устра­нения нарушения закона.

Прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решить вопрос о выборе формы реагирования на противоречащий закону нормативный акт: принести протест или, как указано в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, обратиться в суд с заявлениями о призна­нии нормативных актов недействительными[11] .

Представление как акт прокурорского надзора —- это обраще­ние прокурора к органу или должностному лицу с требованием об уст­ранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению.

Постановление прокурора выносится при необходимости возбуждения произ­водства об административном правонарушении или возбуждения уголовного дела.

| Предостережение о недопустимости нарушения закона пред­ставляет собой специально предупредительное средство прокурор­ского надзора.

Необходимость его применения обу­словлена самим характером деятельности прокуратуры, направ­ленной как на пресечение нарушения закона, так и на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, строгого следования веле­ниям законодателя.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из зве­ньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами.

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможнос­тей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Согласно Закона о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (ст. 26, 27).

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции, устанавливающая, что «права и свободы чело­века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и без­опасности государства».

Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Защита прав и свобод человека и гражданина присутствует во всех без исключения надзорных мероприятиях. Свобода личности, благоприятные материальные условия, возможности творческого самоутверждения без их материализации в законе — не более чем фикция.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равен­ства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязан­ностей, равенство перед законом и судом.

Обязанность государства, а следовательно, его органов защи­щать права и свободы гражданина от своеволия в обществе, вбира­ющего в себя не только образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, испове­дуемые узкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т.е. права. относящиеся к каждому человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции.

Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права делят на три группы:

личные, политические и социально-экономические. Эта классифи­кация воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права, охраняемые всеми отраслями над­зора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на лич­ные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказу­емых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора реа­лизуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, уста­новленных действующим законодательством.

Содержание надзорной деятельности в данном случае опреде­ляется следующими исходными положениями:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей.

Формой непосредственного участия граждан в управлении слу­жат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответ­ствующие территории.

К числу политических относится право избирать и быть избран­ным в органы государственной власти и местного самоуправления[12] . Оптимизации задач по демократическому переустройству способ­ствует использование гражданами России права на объединения во всех сферах общественного бытия за исключением религиозных и коммерческих форм[13] . Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообраз­ное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последую­щем признание выборов недействительными по указанным причи­нам.

Заметно активизировалась в последнее время деятельность об­щественных объединений. Их влияние ощутимо в организации Я проведении выборов, в осуществляемых политических и социально-экономических преобразованиях.

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляет­ся гражданам Конституцией для выражения политической и соци­альной позиций[14] .

Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы граж­данами и органами исполнительной власти соблюдался уведоми­тельный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осуществлении политического волеизъявления.

Социально-экономические права человека и гражданина каса­ются важнейших сторон жизни общества и индивида.

Провозглашенную в ст. 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стремление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни.

В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенных Конституцией принципов.

Защита социально-экономических прав основана на конститу­ционном нормировании основных прав. В законодательстве за­креплен такой режим экономической деятельности который по­зволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституционно признанными правами, среди которых право на свободное использование своих способностей и имущества для занятия лю­быми незапрещенными видами деятельности и корреспондирую­щая им обязанность органов государственной регистрации не чи­нить препятствий в становлении предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют право свобод­но избирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конститу­ции); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст. 35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (ст. 30); по­ощрение со стороны государства свободной конкуренции и огра­ничение монополистической деятельности (ст. 34).

Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственные пенсии, обеспечивает общедо­ступность и бесплатность дошкольного, основного общего и сред­него профессионального образования. Осуществляется государст­венная поддержка семьи,' материнства, отцовства и детства, инва­лидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы соци­альных служб (ст. 38—44). К социально-экономическим правам от­носятся также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42).

Задачам охраны социально-экономических прав граждан долж­но отводиться приоритетное значение в надзорной деятельности.

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность, — новое на­правление в работе органов прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»[15] , появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятель­ности государственных правоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направлений прокурор­ского надзора стал надзор за исполнением законов органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Таким образом, надзор в сфере опера­тивно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе с тем надзор за исполнением законов органами, ведущими оператив­но-розыскную деятельность, имеет свою специфику в части объек­тов, предмета, полномочий и организации.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД) предполагает прежде всего знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.[16] (далее: Закон об ОРД) определяет ее как вид де­ятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на то

законом в пределах их компетенции посредством проведения опе­ративно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоро­вья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обес­печения безопасности общества и государства от преступных по­сягательств.

Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выяв­ление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, со­вершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скры­вающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; до­бывание информации о событиях или действиях, создающих угро­зу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оператив­но-розыскной деятельности»).

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятель­ность, в пределах своих полномочий вправе также собирать дан­ные, необходимые для принятия следующих решений:

• о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну;

• о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоро­вья людей, а также для окружающей среды;

• о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске к материалам, полученным в результате ее осу­ществления;

• об установлении или поддержании с лицом отношений со­трудничества при содействии, подготовке и проведении опе­ративно-розыскных мероприятий;

• по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществля­ющих оперативно-розыскную деятельность;

• о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Руководствуясь этими указаниями закона, прокурор, осущест­вляющий надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы она не выходила за свои пределы. Не менее важно учитывать и указания закона о том, какие государст­венные органы наделены правом на оперативно-розыскную дея­тельность. К таким органам относятся: органы внутренних дел; ор­ганы федеральной службы безопасности; Федеральные органы на­логовой полиции; органы федеральной пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Наиболее широкая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на оперативные подразделения органов внутренних дел. Эти подразделения имеются в структуре милиции. Для мили­ции оперативно-розыскная деятельность — одна из основных функций. Право милиции на оперативно-розыскную деятельность закреплено в Законе РСФСР «О милиции» (п. 16 ст. 11). Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные меры принимаются для решения таких задач криминальной милиции, как предупрежде­ние, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда; уклоня­ющихся от исполнения уголовного наказания; без вести пропав­ших граждан.

Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреж­дениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ проводится в целях обеспечения личной безопасности осуж­денных, персонала исправительных учреждений и иных лиц: выяв­ления, предупреждения и пресечения готовящихся и совершаемых в этих учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска в установленном порядке °сужденных, уклонившихся от отбывания наказания, совершив­ших побег; содействия в выявлении и раскрытии преступлений, ^вершенных осужденными до прибытия в исправительное учреж­дение.

Органы Федеральной службы безопасности (ФСБ) осуществляют оперативно-розыскные мероприятия: по выявлению, предуп­реждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористичес­кой деятельности, организованной преступности, коррупции, не­законного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по вторым отнесено законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдель­ных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской федерации[17] .

Компетенция оперативных подразделений Федеральной служ­бы налоговой полиции определяется с учетом требований ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции, из которого следует, что оперативно-розыскная деятельность федераль­ных органов налоговой полиции ограничивается решением задач, связанных с раскрытием налоговых преступлений[18] .

Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов в со­ответствии со ст. 224 Таможенного кодекса РФ проводится в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершив­ших преступления, производство дознания по которым отнесено к компетенции указанных органов. Это дела о контрабанде, о нару­шении таможенного законодательства России, об уклонении от уп­латы таможенных платежей, дела о незаконном экспорте товаров, научно-технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и военной техники, оружия массового уничтожения.

Все остальные государственные органы, уполномоченные зако­ном на ведение оперативно-розыскной деятельности, могут осуществлять ее только для решения тех задач, которые поставлены перед ними соответствующими законами и другими правовыми актами.

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия. Их исчерпывающий пере­чень дан в ст. 6 Закона об ОРД. Одна из задач прокурорского над­зора состоит в выявлении и предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных зако­ном, и в слежении за тем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своей компетенции.

Задачи прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связаны с его предметом.

Пред­метом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыск­ных мероприятий, установленного законами и нормативными ак­тами, принятыми в развитие этих законов, а также законность ре­шений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность[19] .

Оперативно-розыскная деятельность не должна нарушать кон­ституционные права и свободы человека и гражданина. Исключе­ние составляют случаи, оговоренные в Конституции РФ. Так, про­возглашая право каждого на тайну переписки, телефонных перего­воров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Кон­ституции РФ предусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения. Проведение оперативно-розыск­ных мероприятий, затрагивающих конституционные права граж­дан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением не только норм Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», но также ч. 2 ст. 23 Конституции РФ.

При проведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, как соблюдаются другие права и свободы человека и гражданина, провозгла­шающее право на частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имущества иначе как по решению суда

Наибольший объем в работе прокурора по надзору за исполне­нием законов органами, осуществляющими ОРД, занимает провер­ка соблюдения установленного порядка приведения оперативно-розыскных мероприятий.

Правовой порядок проведения оперативно-розыскных меро­приятий определяется общими и специальными правилами, свой­ственными только конкретным видам этих мероприятий. Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприя­тий являются наличие для этого оснований, предусмотренных за­коном, и возможность применения технических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприя­тий закон относит:

- наличие возбужденного уголовного дела;

- ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:

а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совер­шенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточ­ное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

б) о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

- поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящихся


29-04-2015, 04:57