Прокурорский надзор в Российской Федерации

участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь; изучает по­ложительный опыт и предлагает его для распространения; контро­лирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные зада­ния; поддерживает постоянные контакты с зональными прокуро­рами других подразделений данной прокуратуры.

На основе зонального принципа организации работы осущест­вляется прокурорский надзор: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций; на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обшир­ной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регио­не, об организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны, что позволяет осуществлять квалифицированное руководство ниже­стоящими органами.

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяетсяпред­метный принцип . Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обя­занностей между прокурорами служат сферы правового регулиро­вания, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих над­зор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель со­средоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами проку­ратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапли­вать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных за­конов.

В органах прокуратуры применяетсяпредметно-зональный принцип организации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важ­ных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и пред­метного принципов или при их сочетании, неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокypopaми одного отдела (управления), с тем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры согласно зональным и пред­метным принципам оформляется письменным распоряжением на­чальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть ука­заны кроме зон и приоритетных предметов ведения также кон­кретные органы, объекты соответствующего (областного, краево­го, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором под­разделения.

ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необ­ходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясня­ет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федера­ции выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1).

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социаль­ным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; ха­рактеризуется определенным предметом ведения; направлен на ре­шение этих задач и требует использования присущих ему полномо­чий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер прояв­ления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую кор­ректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осущест­вления, которые придают ей требуемую выраженность и логичес­кую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокура­туры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообуслов­ленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопо­рядка.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, — надзор за исполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. В за­висимости от сфер правовых отношений, в которых осуществля­ется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распоря­дительной деятельности органов управления, органов предвари­тельного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых со­храняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях пред­мета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий примене­ния соответствующих им правовых средств. К числу таких под­функций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерст­вами и ведомствами, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на­значаемые судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону реше­ния,' приговоры, определения и постановления судов. В этом про­является специфичность надзорной деятельности в сфере судо­производства. Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям ко­торого должны соответствовать судебные решения. Это требова­ние характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осу­ществляют надзор, например, не за должностными лицами орга­нов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.

Поэтому сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании (предложении), обра­щенном к компетентным органам и должностным лицам, о приня­тии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение со­ставляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их со­ответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредст­венно восстановить нарушенную законность (отменить незакон­ное решение следователя и т.п.).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности над­зорные функции составляют единый прокурорский надзор, осу­ществляемый от имени Российской Федерации на всей ее терри­тории.

Все названные признаки самостоятельной функции характер­ны для осуществляемого прокуратурой уголовного преследования за совершение преступлений. Ее основное содержание состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить производство расследования со­ответствующему следователю, органу дознания либо независимо от подследственности в установленном порядке принять расследо­вание по делу о любом преступлении к своему производству; пору­чить расследование любого дела следователю прокуратуры.

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзо­ра, оно нередко возникает по его результатам либо, наоборот, ре­зультаты расследований служат помимо иных источников сведе­ний поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.

Самостоятельной функцией служит координация прокурату­рой деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Она состоит в обеспечении согласованной, взаимоувя­занной деятельности правоохранительных органов, осуществляе­мой каждым из них в соответствии со своими целями и задачами, полномочиями и средствами их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является участие ее в правотворческой де­ятельности. Эта функция заключается в том, что прокурор, уста­навливая в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и орга­ны, обладающие правом законодательной инициативы, соответст­вующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В отличие от функций существует понятие: основные направле­ния деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковой интенсивнос­тью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения ко­торых в решающей степени зависит состояние законности и пра­вопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятель­ности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содей­ствовать обеспечению законности в сфере государственного уп­равления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно счи­тать звеном, цементирующим российскую государственность, спо­собом согласования интересов Российской Федерации и субъек­тов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомо­чия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специ­альной главы, посвященной охране прав и свобод человека и граж­данина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлению новой самосто­ятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о про­куратуре составляет:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнитeльнoй власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций;

2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:

1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ — высшей исполнительной властью;

2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президeнтoм РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-

ко нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;

3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направле­ние подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью ре­шаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строитель­ства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федератив­ным характером устройства Российской Федерации, разграниче­нием предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управ­ления, особенностям природопользования территорий и т.п.).

2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на дан­ном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправ­ления; о референдуме.

3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагает включение в сферу прокурорского внима­ния охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные пере­селенцы).

4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направлен­ных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского ин­тереса, беспрепятственность государственной регистрации, ис­пользование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпри­нимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны.

5. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного за­конодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее основе реализация гаран­тий прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаи­мосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются раци­ональным природопользованием, выполнением специальных ме­роприятий, исключающих или минимизирующих вред окружаю­щей природной среде, сопровождающий производственную актив­ность людей.

Самостоятельным направлением является общий надзор за за­конностью в административной деятельности органов милиции, существенно затрагивающий права и свободы граждан, в том числе в связи с применением мер административной ответственности, осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности.

Выделение самостоятельных направлений в рамках одной от­расли надзора помогает не упустить при планировании ак­туальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввести специализа­цию и др.

При этом необходимо иметь в виду, что на всех этапах проку­рорской деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полного выявления нарушений зако­нов, виновных лиц, обстоятельств, способствующих правонарушающему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно профи­лактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав обязанностей. В ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора отделяются от обязанностей, и это вытекает из социальной 'сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе воз­будить по обнаруженным признакам преступления уголовное Дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает цэи реализации прокурором предоставленного ему права к ответ­ному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполнениe законных требований прокурора влечет административную ответственность.

Рассмотрим эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно к задачам:

а) выявления нарушений за­кона и обстоятельств, им способствующих;

б) к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению нарушенного права, устранению или снижению вредоносности обстоятельств, способствующих правонарушениям.

Эти полномочия соотносятся с компетенцией проку­ратур сообразно их месту в единой федеральной централизован­ной системе органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

В связи с выполнением полномочий по выявлению нарушений закона и обстоятельств им способствующих, на основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе:

- беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет.

- знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составля­ющими коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности, возникает потребность исследова­ния обстоятельств, прямо влияющих на решение вопроса о возбуж­дении уголовного дела, применении иных мер ответственности. Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для провер­ки на предмет соответствия их закону;

- праве знакомиться с материалами проверок, осу­ществленных органами контроля, потребовать предоставления статистической информации, иных сведений, обратившись к руководителям поднадзорно­го объекта с устным и письменным требованием о предоставлении документов;

- рассмот­рение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, в которых содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существен­но), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.

Ценным источником информации о состоянии законности вы­ступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специаль­ной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризую­щими искажение смысла или грубое попрание закона

Законом предоставлено прокурору право требовать от руково­дителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входя­щим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также реви­зий деятельности подконтрольных или подведомственных им орга­низаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обыч­но проводится по частному поводу, когда не возникает необходи­мости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принято называть ревизией.

Ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний, для собирания фактических дан­ных о допущенных правонарушениях.

Действенным средством обнаружения правонарушений высту­пают проверки, проводимые прокурором лично, и предназначены для устранения право­нарушений. Поводом к прове­дению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в ор­ганы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского ре­агирования.

В теории и на практике различают несколько видов прокурор­ских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные.

По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и ком­плексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные — на всестороннее исследование


29-04-2015, 04:57