Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

от 12 августа 1995 г. 144-ФЗ

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349)

Настоящий Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Феде­рации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оператив­но-розыскных мероприятий.

1. В преамбуле (р r ает b и1и s — предшествующий, лат.) Федерального закона в сжатом, концентрированном виде указано на его предназначение и характер, далее раскрываемые в самом тексте. Так, настоящий Федераль­ный закон определяет: содержание оперативно-розыскной деятельности че­рез цели и задачи этой деятельности (см. комментарий к ст. ст. I и 2); обя­занности, права и ответственность государственных органов, ее осуществляющих (см. комментарий к ст.ст. 14, 15 и 5); через определение оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (см. комментарий к ст.ст. 7 и 8); использование результатов оперативно-розыскной деятельности (см. комментарий к ст. II) и др.

2. Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. В данной формулировке изложена позиция законодателя на пределы дей­ствия Федерального закона в пространстве в соответствии с принципом территориальности. Федеральный закон полностью применяется на всей территории Российской Федерации (включая территорию всех составляю­щих ее субъектов).

В соответствии со ст.ст. 1 и 5 Закона Российской Федерации «О Госу­дарственной границе Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 1996 г.) территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах ее государственных границ суша, воды, недра и воздушное пространство[1] . В тех случаях, когда территория суши соприкасается с водами океана, к рос­сийской территории относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на мате­рике, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации, или от

прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Перечень географических координат таких точек с указанием их основных геодези­ческих данных утверждается Правительством Российской Федерации и пу­бликуется в «Извещениях мореплавателям».

Территорией Российской Федерации считаются гражданские судна в открытом море и гражданские самолеты (летательные аппараты) под фла­гом или с опознавательным знаком Российской Федерации, не находя­щиеся на территории другого суверенного государства или же не проле­тающие над этой территорией. Военные корабли, плавающие под флагом Российской Федерации, а также военные летательные аппараты (воздушные судна) являются территорией Российской Федерации вне зави­симости от того, где они находятся.

Однако следует помнить, что территории посольств и консульств Рос­сии в иностранных государствах (включая бывшие союзные республики СССР) территорией Российской Федерации не являются. Вместе с тем рос­сийские представительства за рубежом обладают правовым иммунитетом территории. Это означает, что без разрешения соответствующих долж­ностных лиц дипломатического представительства (как правило, руково­дителя) входить на территорию представительства кому-либо (включая официальных представителей государства пребывания) нельзя.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 УК РФ преступления, совершенные в преде­лах территориальных вод или воздушного пространства Российской Феде­рации, признаются совершенными на территории Российской Федерации. Следовательно, для реализации цели оперативно-розыскной деятельности (см. ст.1) нормы Федерального закона применяются и в указанных средах.

Федеральный закон применяется также в исключительной экономи­ческой зоне и на пространстве континентального шельфа России. Исклю­чительная экономическая зона России устанавливается в морских аквато­риях, находящихся вне пределов территориальных вод России и прилегающим к ним, включая районы вокруг принадлежащих России ост­ровов. Внешняя граница данной зоны расположена на расстоянии 200 мор­ских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориаль­ные воды России.

Возведенные и строящиеся для поиска и разведки естественных бо­гатств (полезных ископаемых) континентального шельфа Российской Фе­дерации промышленные и иные установки и сооружения находятся под юрисдикцией России[2] . Возникающие в связи с исследованиями, разведкой, разработкой и охраной естественных богатств на континентальном шельфе Российской Федерации правоотношения регулируются, согласно п. «н» ст. 71 Конституции, федеральным законодательством.

На практике иногда путают понятие территории Российской Федера­ции с понятием таможенной территории Российской Федерации. Онине тождественны. Таможенная территория Российской Федерации есть сухо­путная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними, а также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусствен­ные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федера­ция обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного де­ла (см. ст. 3 Таможенного кодекса).

3. Кроме непосредственно указанного в преамбуле Федерального зако­на территориального принципа действия оперативно-розыскного закона в пространстве, следует знать еще о трех принципах его действия в про­странстве — гражданства, универсальном и реальном принципах. Их учет в оперативно-розыскной деятельности вытекает из требований статьи 1 Федерального закона о необходимости достижения цели оперативно-розыскной деятельности — защите соответствующих субъектов от пре­ступных посягательств (см. п. 13 комментария к ст. 1) и основывается на положениях ст.ст. 12 и 13 УК РФ.

Принцип гражданства действия оперативно-розыскного закона в про­странстве. Согласно ч. 1 ст. 12 УК РФ «Действие уголовного закона в от­ношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Феде­рации» граждане России и постоянно проживающие в России лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Феде­рации, подлежат уголовной ответственности по УК РФ (при наличии ряда условий, предусмотренных уголовным законом).

Военнослужащие воинских частей Российской Федерации, дислоци­рующихся за пределами Российской Федерации, за преступления, совер­шенные на территории иностранного государства, несут уголовную ответ­ственность по УК РФ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 12 УКРФ).

Реальность исполнения данных предписаний законодателя во многом зависит от принятия соответствующих мер оперативно-розыскного харак­тера. Поэтому осуществление оперативно-розыскных мероприятий в от­ношении указанных в ст. 12 УК РФ лиц в связи с совершением преступле­ний за пределами Российской Федерации в перечисленных законодателем случаях выглядит достаточно обоснованным.

Универсальный принцип действия оперативно-розыскного закона в про­странстве. В соответствии с предписаниями ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранные граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Россий­ской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Фе­дерации, подлежат уголовной ответственности по УК РФ в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренных международным договором Российской Феде­рации, если они не были осуждены в иностранном государстве и привле­каются к уголовной ответственности на территории Российской Федера­ции.

Эффективность борьбы с международными преступлениями и с пре­ступлениями международного характера зависитне только от принятия различными государствами совместных уголовно-правовых мер (например, принятия конвенций о борьбе с распространением наркотиче­ских средств), но также от совместных мер в области оперативно-розыскной деятельности. Так, Российская Федерация заключила ряд дву-

сторонних соглашений по пограничным вопросам с отдельными сопре­дельными государствами. Одним из пунктов данных соглашений является, как правило, распространение действия российского оперативно-розыскного закона (в определенных пределах) на территорию соответ­ствующего государства (см. л. 7 комментария к ст. 4). В частности, в ст. 5 Соглашения между Россией и Республикой Кыргызстан от 9 октября 1992 г. «О статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Кыргызстан» предусмотрено, что в интересах охраны государственной границы Республики Кыргызстан с Китаем Груп­па Пограничных войск Российской Федерации в Республике Кыргызстан во взаимодействии с Государственным Комитетом по национальной без­опасности и другими правоохранительными органами Республики Кыр­гызстан ведет оперативную и розыскную работу, дознание по делам о на­рушении государственной границы. Причем этим Соглашением предусмотрено, что только неотложные следственные действия осу­ществляются в соответствии с законодательством Республики Кыргызстан. Следовательно, оперативно-розыскная деятельность проводится по прави­лам российского законодательства в области оперативно-розыскной дея­тельности.

Реальный принцип действия оперативно-розыскного закона в про­странстве. Он заключается в том, что оперативно-розыскная работа в от­ношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации и совершивших преступление вне пре­делов Российской Федерации, возможна только при условии привлечения их к уголовной ответственности по российскому уголовному закону (в слу­чаях, предусмотренных ч. 3 ст. 12 УК РФ).

Таким образом, с учетом перечисленных выше принципов действия Федерального закона в пространстве, оперативно-розыскные мероприятия считаются правомерными в следующих случаях:

если они проводятся в отношении гражданина России или иностранно­го гражданина (лица без гражданства), постоянно проживающего на тер­ритории Российской Федерации, и спланированы или начаты на террито­рии России, а продолжены или закончены за границей;

если они проводятся с целью защиты от планируемых или начатых пре­ступных посягательств не на территории Российской Федерации, но окон­чание которых, во-первых, предполагается на территории Российской Фе­дерации или, во-вторых, их завершенность неизбежно влечет реализацию угроз жизненно важным интересам граждан Российской Федерации, рос­сийского общества или Российского государства.

4. В Федеральном законе закрепляется система гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий (см. об оперативно-розыскных мероприятиях комментарий к ст. 6). Система гарантий закон­ности (т.е. точного и повсеместного исполнения и соблюдения всеми орга­нами государства, должностными лицами и гражданами требований зако­нов; положения, при котором жизнь общества охраняется законами) является основой механизма реализации норм Федерального закона (см. о принципе законности комментарий к ст. 3, а о принципе действия Федераль­ного закона во времени — к ст. 23). Этот механизм состоит их трех блоков нормативно-правовых предписаний. Первый блок таких предписаний не­посредственно содержится в нормах Федерального закона, второй — в нормах иных нормативных правовых актов Российской Федерации (прежде всего в тех, на которые делаются ссылки в статьях Федерального закона) и третий блок предписаний (конкретизирующих общие положения Федерального закона об организации и тактике осуществления оператив­но-розыскной деятельности) изложен в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах ведомств, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 4).

5. Кроме того, что Федеральный закон определяет содержание опера­тивно-розыскной деятельности и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, следует обратить внимание правоприменителей на егопредназначение. Оно заключается в правовом регулировании общественных отношений, возникающих в опе­ративно-розыскной деятельности и в связи с ней, и состоит: в обеспечении реализации норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законов; в охране указанных в статье 1 объектов от пре­ступных посягательств; в предупреждении совершения преступлений.

Глава I. Общие положения.

Глава I предназначена сконцентрировать в соответствующих статьях наиболее общие нормативные предписания, регулирующие общественные отношения, которые возникают в оперативно-розыскной деятельности и (или) в связи с ней.

Сравнительный анализ ее структуры со структурой аналогичного раз­дела ранее действовавшего оперативно-розыскного закона (см. разд. Г) по­казывает, что законодатель не внес в структуру главы каких-либо измене­ний или дополнений. Вместе с тем в системе ее предписаний наличествуют серьезные пробелы, которые не позволяют наиболее действенно осущест­влять правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности. Так, в ней отсутствуют статьи: об основных понятиях, т.е. оперативно-розыскной терминологии (исключением служит ст. 1); о том, чем является законода­тельство Российской Федерации в области оперативно-розыскной деятель­ности (оперативно-розыскное законодательство); о принципах и задачах оперативно-розыскного законодательства; о круге правовых отношений, регулируемых этим законодательством, и о его действии в пространстве, во времени и по кругу лиц и др.

Правоприменители должны помнить об этом и в случае отсутствия в Федеральном законе необходимого общего правила, прежде всего руко­водствоваться соответствующим предписанием Конституции.

Статья1 Оперативно-розыскная деятельность

Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осущест­вляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее — органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочии посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, нрав и свобод человека и гражданина, соб­ственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступ­ных посягательств.

1. Статья заменила собой ст. 1 ранее действовавшего Закона Россий­ской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Основные изменения и дополнения состоят в следующем: сня­та двусмысленность о наличии одновременно якобы двух разных субъектов оперативно-розыскной деятельности — государственных органов и опера­тивных подразделений; расширен объект защиты за счет замены термина «права и свободы личности» на термин «права и свободы человека и граж­данина»; проведена редакционная «чистка» нормативных предписаний.

2.Цель статьи — нормативное изложение определения оперативно-розыскной деятельности (в современном видении законодателя). Эта статья содержит так называемую норму-дефиницию, т.е. предписание, направлен­ное на закрепление в обобщающем виде признаков этой деятельности. Правоприменители должны знать, что изменение прежнего законодатель­ного определения оперативно-розыскной деятельности требует от них не только нового понимания содержания этой деятельности, идентичного сформулированному законодателем в комментируемой статье, но и соот­ветствующего практического воплощения.

3.Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает по существу всю оперативно-розыскную деятельность и, более того, эти пред­писания являются базисными для понимания сути и предназначения Феде­рального закона.

4.Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для еепра­вильного уяснения и применения содержащихся в ней правил требуется ру­ководствоваться предписаниями ряда нормативных правовых актов (см. пп. 7, 14 и 15 комментария к настоящей статье).

5. Деятельность как таковая — это занятия, труд. Оперативно-розыскная деятельность — разновидность социально полезной челове­ческой деятельности, труда. Вместе с тем оперативно-розыскная деятель­ность — вид юридической деятельности, т.е. часть опосредованной правом государственно-властной деятельности компетентных государственных ор­ганов, нацеленной на выполнение социально полезных задач и функций.

Наконец, оперативно-розыскная деятельность — разновидность дея­тельности государства. Только Российская Федерация в лице высших орга­нов законодательной, исполнительной и судебной власти (в пределах их компетенции) может наделять правом осуществления оперативно-розыскной деятельности каких-либо субъектов, возлагать на них опреде­ленные обязанности и осуществлять контроль за реализацией норм на­стоящего Федерального закона в оперативно-розыскной деятельности.

6. В современной оперативно-розыскной деятельности возникают, длятся и прекращаются общественные отношения:

а) регулируемые нормами различных общепризнанных отраслей права (прежде всего это уголовно- и административно-правовые отношения, а также отношения, регулируемые в основном нормами уголовно- и админи­стративно-процессуального права). Отдельные правила (части норм) этих отраслей права законодателем включены (порой, не достаточно обосно­ванно) в Федеральный закон. Например, это уголовно-правовые предписа­ния (см. ч. 4 ст. 18), административные (см. ч. 18 ст. 7), гражданские (см. п. Зч. 1 ст. 15), трудовые (см. ст. 17 и др.), финансовые (см. ст. 19);

б) не урегулированные должным образом ни одной из вышеуказанных отраслей права — уголовно-розыскные правоотношения. Такое правоот­ношение есть возникающая на основе норм уголовно-розыскного права (в настоящее время официально не признанного) связь между участниками оперативно-розыскной деятельности по поводу совершения преступления или достаточной вероятности его совершения, которую характеризует на­личие единства их юридических прав и обязанностей и которая гарантиру­ется принудительной силой государства. В данной связи в правоприменительной практике следует помнить о том, что и практические работники, и представители научной общественности пока только стоят на пороге при­знания реальности новой отрасли российского права так называемого криминального цикла — уголовно-розыскного права. Это во многом объ­ясняет несовершенство Федерального закона, так как он — реальное проявление в современных условиях построения в России правового госу­дарства одной из форм жизни уголовно-розыскного права, ранее суще­ствовавшего в иных формах и видах (в частности, в подзаконных ведом­ственных нормативных актах и правовых обычаях).

7. С учетом наличия в оперативно-розыскной деятельности регули­руемых Федеральным законом различных правовых отношений эта дея­тельность является комплексной. Отсюда можно выделить в ней опреде­ленные виды. Основными из них являются так называемая уголовно-розыскная работа и обеспечение административно-правовых режимов с помощью оперативно-розыскных средств и методов.

Внутри этих видов оперативно-розыскной деятельности в зависимости от решения тех или иных задач различают те или иные подвиды. Суть тех из них, которые непосредственно указаны в Федеральном законе, заключа­ется в том, что эта деятельность осуществляется: во-первых, для пред­упреждения совершения общественно опасных противоправных деяний (см. абз. 1 ст. 2); во-вторых, для выявления, пресечения и раскрытия пре­ступлений (см. абз. 1 ст. 2)[3] ; в-третьих, с целью розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания (см. абз. 2 ст. 2)'; в-четвертых, для добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (см. абз. 3 ст. 2).

Кроме того, в оперативно-розыскной деятельности различают иные ее подвиды. Например, в ч. 2 ст. 7 указан один из них — так называемая опе­ративно-проверочная работа (органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, вправе собирать характеризующие личность граждан сведения в строго указанных в Федеральном законе случаях), а в ст. 2 содержится указание на то, что она может проводиться для поиска без вести пропавших граждан.

8. Оперативно-розыскную деятельность следует отличать от смежных и частично совпадающих с ней видов юридической деятельности. В первую очередь это относится к ее соотношению с уголовно-процессуалъной дея­тельностью.

Несмотря на то, что оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная деятельность тесно связаны между собой (наличие общей цели — защиты от преступных посягательств, а также ряда единых задач — в частности, предупреждения преступлений и быстрого их раскрытия), они не тожде­ственны. Имеются существенные отличия первой от второй. Так, опера­тивно-розыскная деятельность осуществляете» оперативными подразделениями государственных органов, перечисленных в ст. 13 Федерального за­кона, а уголовно-процессуальная — исключительно субъектами, указан­ными в уголовно-процессуальном законе (органами предварительного рас­следования, прокуратурой и судом). Оперативно-розыскная деятельность проводится в порядке, изложенном, как правило, в секретных ведомствен­ных нормативных правовых актах, а уголовно-процессуальная деятель­ность — в порядке, предусмотренном УПК РСФСР. В оперативно-розыскной деятельности широко применяются негласные силы и средства, а в уголовно-процессуальной деятельности их применение недопустимо. Кроме того, одним из последствий уголовно-процессуальной деятельности может стать привлечение виновного в совершении общественно опасного деяния к наказанию. Наступление такого правового последствия в опера­тивно-розыскной деятельности исключается в силу положения, содержаще­гося в ч. 1 ст. 5 Федерального закона.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федера­ции» под частной детективной (сыскной) деятельностью понимается


29-04-2015, 05:00